Intento de nuevo proceso constituyente

La propuesta que se contiene en el discurso recientemente pronunciado en el Parlamento vasco por el lehendakari Ibarretxe presenta un amplio catálogo de temas de interés constitucional. De llevarse a cabo, una parte de la misma no exigiría necesariamente la reforma de la Constitución; por el contrario, una buena parte de la otra requeriría, sin duda, su revisión. En este sentido, la propuesta global de una configuración institucional de Euskadi como un Estado Libre Asociado a España demandaría una importante reforma constitucional que generaría el inicio de un nuevo proceso constituyente. La propuesta del presidente del Gobierno vasco, obviamente, y así lo reconoce el texto, supone una reforma del Estatuto. Una reforma estatutaria que en algunos casos, para ser jurídicamente válida, exigiría preceptivamente la previa reforma de la Constitución.

El referéndum consultivo únicamente compete al presidente del Gobierno del Estado

La propuesta exige una reforma del Estatuto y, previamente, de la Constitución

Una parte de las propuestas que ahora se presentan de modificación del marco jurídico vigente ya han formado parte del debate jurídico y político de los últimos años acerca de las posibilidades existentes para acrecentar el nivel de autogobierno de las comunidades autónomas: Administración única, presencia autonómica en las instituciones comunitarias, ampliación del margen legislativo autonómico en determinadas materias competenciales, etcétera, son, entre otras, un buen ejemplo. En este sentido, algunos de los puntos de la propuesta, según fuesen formalizados en el futuro texto articulado que se anuncia, no exigirían la reforma. Así, por ejemplo, la idea de la llamada Administración única, sobre la que como se recordará formuló en su momento una propuesta el actual presidente de la Xunta de Galicia, permitiría a la comunidad autónoma el ejercicio exclusivo de competencias ejecutivas en todas la materias, y podría encontrar acomodo constitucional allí donde hoy eso no es posible, a través de una transferencia de competencias de esa naturaleza del Estado al País Vasco, a través de las leyes de transferencia del artículo 150.2 de la Constitución.

Otro supuesto que haría innecesaria la reforma es la regulación de la presencia del País Vasco en las instituciones comunitarias, especialmente en el Consejo de Ministros. Como es sabido, y con un muy diverso grado de eficacia e intensidad, tal posibilidad existe, sobre todo, en Bélgica con las regiones que integran la federación, y en menor grado en Alemania y Austria con los respectivos länder. Se trata de una cuestión controvertida y que hoy es objeto de debate académico y, por supuesto, político, en especial en el proceso que se ha iniciado con la Convención europea. El Informe Lamassoure ha planteado incluso la posibilidad de que las regiones dotadas de competencia legislativa puedan disponer de un estatuto especial en el seno de las instituciones comunitarias, aunque al parecer las posibilidades de que prospere son muy controvertidas. En todo caso, de lo que no hay duda es de que sobre este tema la lógica institucional que opera en Europa en ningún caso pone en cuestión el poder decisorio de los Estados miembros de la Unión. En este sentido, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente en España, sería perfectamente posible que el País Vasco, de forma bilateral para determinadas materias, o de forma coordinada con las otras comunidades autónomas para el resto, coadyuvase a conformar la voluntad del Estado ante Europa. Por el contrario, si la propuesta supusiese disponer de una voz propia y única, es evidente que ello chocaría con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales y con la jurisprudencia constitucional, que si bien reconoce la acción exterior autonómica reserva aquéllas al Estado (STC 165/94).

En la extensa propuesta del lehendakari se incluyen también toda una serie de consideraciones sobre la necesidad de establecer un autogobierno pleno en un buen número de materias competenciales. Es evidente que la asunción íntegra de las competencias establecidas en el artículo 149.1 exigiría en algún caso la revisión constitucional, si la transferencia de la titularidad estatal sobre la competencia no fuese posible en razón de su propia naturaleza. Pero es evidente que, antes de llegar a este límite extremo, sigue existiendo la posibilidad de la ampliación del autogobierno a través de un cambio en la legislación básica estatal que, de acuerdo a unos principios generales y no unas directrices concretas y específicas, facilite al legislador autonómico un mayor margen de decisión normativa. En fin, es una posibilidad que podría servir para, según los casos, facilitar en el futuro niveles asimétricos de autogobierno.

Los aspectos de la propuesta que ya, ab initio, por su propia naturaleza, exigirían una explícita reforma constitucional son, entre otros posibles, los siguientes. En primer lugar, la institucionalización de una singularidad vasca a través de la fórmula del Estado Libre Asociado supondría un cambio en los principios de integración autonómica del artículo 2 que afectaría también al régimen autonómico del Título VIII. Entiendo que, en este sentido, no serviría como precepto habilitante la invocación de la Disposición Adicional 1ª de la Constitución ni la Disposición Adicional Única del Estatuto vasco, sobre el reconocimiento de los derechos históricos, porque ambas impiden una interpretación a contrario de la norma suprema. Asimismo, el establecimiento de un poder judicial en el que se agoten todas las instancias judiciales en Euskadi también exigiría la revisión constitucional porque, en la actualidad, el Poder Judicial es único en todo el Estado.

Las consideraciones sobre el derecho a la autodeterminación invocan para su vigencia en el ordenamiento jurídico el hecho de que esté reconocido en los pactos internacionales firmados por España. Sin embargo, es bien conocido que su aplicación siempre se ha interpretado con relación a situaciones de dominio colonial que, obviamente, no es el caso del País Vasco. Ahora bien, si en el cada vez más problemático contexto vasco fuese necesario consultar a su población, no habría que excluir la posibilidad de emplear el referéndum consultivo del artículo 92 de la Constitución, y ello como es sabido únicamente compete al presidente del Gobierno del Estado.

La propuesta del lehendakari ofrece soluciones diversas. En su parte más sustancial es obvio que exige una reforma del Estatuto y, previamente, de la Constitución. Por ello, y en la medida en que pueda afectar a los principios de integración autonómica del Título Preliminar obligaría a emplear la vía de reforma más rígida, es decir, a abrir un proceso constituyente con disolución de las Cortes, elección de unas nuevas, además de un preceptivo referéndum de ratificación en toda España. Cumplido este requisito se habrían dado las condiciones para la posterior reforma del Estatuto vasco, su aprobación por las Cortes y el referéndum final de los que tengan la condición política de vascos, es decir, de los que dispongan de la vecindad administrativa, según dispone la legislación del Estado.

Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra.