Referéndum constitucional

La sociedad española, desde que inició su proceso de constitucionalización política a comienzos del siglo XIX, no se ha enfrentado nunca de manera directa con su problema constitucional más importante: el de su articulación territorial. A lo largo del siglo XIX, con la única excepción, obviamente, de la República Federal de 1873, constitucionalmente se da por supuesta la estructura unitaria y centralista del Estado como algo que no es susceptible de ser siquiera sometido a discusión. No hay en los debates constituyentes del siglo XIX ni una sola referencia a la posible estructura políticamente descentralizada del Estado.

En los dos procesos constituyentes del siglo XX, el de 1931 y el de 1978, el problema de la estructura del Estado sí ha estado presente, pero en ambos casos el constituyente optó no por dar una respuesta en el texto constitucional al problema, sino por remitir la solución del mismo al proceso histórico que se abría a partir de la entrada en vigor de la Constitución. Ninguna Constitución española ha constitucionalizado, pues, una estructura políticamente descentralizada del Estado. O se ha constitucionalizado una estructura unitaria y centralista, como ocurrió en el siglo XIX, o se ha desconstitucionalizado la estructura del Estado y se ha remitido la definición de la misma a la interpretación del texto constitucional.

El 28-F, los andaluces decidimos entre las dos interpretaciones del Título VIII de la Constitución. Esto es lo que diferencia a la autonomía andaluza de las demás

En nuestro último proceso constituyente parecía que no iba a ser así. En el primer Anteproyecto de Constitución redactado por la Ponencia Constitucional se definía con precisión la estructura descentralizada del Estado. Se contemplaba una única vía de acceso a la autonomía, un mismo proceso para la elaboración de todos los estatutos de autonomía, una misma organización política para todas las comunidades autónomas, una misma distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y un mismo sistema de financiación. Dicha estructura se completaba con la definición de un Senado, cuyos miembros serían designados por los Parlamentos de las comunidades autónomas. Este es el Anteproyecto que se publica en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978. Y de haber continuado la redacción del Título VIII de la Constitución en esos términos, los ciudadanos españoles hubiéramos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la estructura global del Estado en el referéndum que se acabó celebrando el 6 de diciembre de 1978.

No sería así, sin embargo. Las resistencias que se hicieron valer en el proceso constituyente por parte de AP y de UCD acabarían conduciendo a introducir cambios significativos en el Título VIII de la Constitución, que dejaría de definir con claridad la estructura del Estado español en su conjunto y empezaría a distinguir entre diversas vías de acceso a la autonomía, formas distintas de elaborar los estatutos de autonomía, diferentes formas de organización política de las comunidades autónomas y de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas según la vía que hubieran seguido de acceso a la autonomía. Cuando se fijó el texto de la Constitución resultaba imposible saber cuál era la estructura del Estado. Se sabía que no podía ser una estructura unitaria y centralista, como en el pasado, pero no se sabía en positivo qué estructura se iba a acabar imponiendo. Sobre este texto fue sobre el que se pronunciaron los ciudadanos en el referéndum del día 6 de diciembre que, justamente por eso, no pudieron aprobar ninguna estructura del Estado.

Este déficit democrático en la aprobación de la estructura del Estado es el que vino a colmar en cierta medida el referéndum del 28-F de 1980. Aunque formalmente los ciudadanos andaluces teníamos que pronunciarnos sobre la ratificación de la iniciativa autonómica adoptada por los ayuntamientos y diputaciones en los términos previstos en el artículo 151 de la Constitución, materialmente sobre lo que nos pronunciamos fue sobre la estructura territorial del Estado español. Los ciudadanos andaluces decidimos, en nombre de y por todos los ciudadanos españoles, entre las dos interpretaciones posibles del Título VIII de la Constitución: la intepretación en clave 'nacionalista', que consideraba que la autonomía era un problema de naturaleza distinta en Cataluña, País Vasco y Galicia que en el resto del Estado, y la interpretación en clave 'estatal', que consideraba que la autonomía era un problema general de la estructura del Estado, que debería territorializarse por completo en comunidades autónomas que tuvieran la misma naturaleza, la misma organización política y el mismo nivel competencial.

Este es el significado del 28-F. Los ciudadanos andaluces hemos sido los únicos ciudadanos españoles que hemos tenido que enfrentarnos directamente con el problema de la autonomía no de nuestra comunidad, como hicieron antes catalanes, vascos y gallegos, sino con el problema general de la estructura del Estado español. Con nuestra manifestación de voluntad de ese día llenamos en cierta medida el déficit de legitimidad que habíamos heredado de la manera en que (no) se resolvió el problema en el proceso constituyente. Formalmente fue un referéndum autonómico. Materialmente fue un referéndum constitucional. De ahí que a partir del mismo se impusiera con extraordinaria rapidez la interpretación homogeneizadora de la Constitución, que acabaría conduciendo al Estado de las Autonomías que hoy conocemos. En esto es en lo que se diferencia la autonomía andaluza de todas las demás. Por eso celebramos el 28-F de la forma en que lo hacemos.