Las misiones de paz de la ONU y la democracia

Los operativos de las Naciones Unidas para mantener la paz están de nuevo en la mira del mundo. Desde las tierras desgarradas por la guerra en Sierra Leona y la República Democrática del Congo (RDC) hasta las administraciones de transición en Kosovo y Timor Oriental, la habilidad de las Naciones Unidas para lograr un impacto decisivo en los conflictos terrestres está siendo severamente cuestionada.Mientras los sucesos en Sierra Leona inevitablemente centran la atención en la necesidad -reiterada en varias ocasiones desde la guerra en Bosnia- de operativos para lograr la paz respaldados por la credibilidad en el uso de las fuerzas militares, es importante no perder el punto de vista de otros retos igualmente importantes que hoy afrontan los potenciales negociadores para la paz. Particularmente, la dimensión política del conflicto violento -ambos como una causa y remedio potencial- es un factor de importancia abrumadora y, sin embargo, menospreciado.

Debido a que actualmente los conflictos se dan dentro de los Estados, el reto enorme de desarrollar la paz consiste en construir un orden político doméstico sostenible. Esto quiere decir que necesitamos centrar más nuestro pensamiento crítico en cómo pueden ser reforzadas las políticas internas de los Estados frágiles y lograr una estabilidad política sostenible.Éste es precisamente el reto en Kosovo y Timor Oriental. Las misiones de las Naciones Unidas enfrentan los desafíos de asistir a la reconstrucción de las sociedades recientemente arrasadas por violentos conflictos.

En la última década, las misiones de las Naciones Unidas casi han desarrollado procedimientos operativos comunes para esos retos: llevar a cabo cierta clase de elecciones en el transcurso del primer año o a 18 meses de iniciada la misión. Normalmente, se intenta que todo sea en menos de un año y luego exista un rápido traspaso a las nuevas autoridades locales. Se persigue, además, una salida rápida de las tropas y del personal de las Naciones Unidas.

De hecho, actualmente, en Kosovo hay mucha presión sobre el OSCE, el cuerpo designado por las Naciones Unidas para la organización de las elecciones en la región. Se trata de realizarlas en octubre próximo, sin importar si la provincia está lista para ellas o no. Una presión similar para que se efectúen elecciones rápidas existe en Timor Oriental, donde el administrador de transiciones de las Naciones Unidas ha estipulado que posponer las elecciones más allá de 2001 puede ser "difícil".

Sin duda alguna, hay retos muy serios involucrados. En muchos, la presión para celebrar elecciones en forma precipitada está alentado por el deseo de remediar la ausencia de legitimidad política inherente en las administraciones internacionales.

La presión para que se actúe "tan pronto como sea posible" y hacer elecciones rápidas no toma en cuenta la realidad de que unas elecciones en situaciones frágiles pueden minar fácilmente el reto a largo plazo de construir una democracia.

No es sorprendente entonces el hecho de que muchas veces esas elecciones prematuras logren el efecto totalmente opuesto al deseado. Las elecciones en Angola, en 1992, que permitieron a Jonás Savimbi retornar a la guerra, o las elecciones en la Federación Bosnia de 1996 y 1998, las cuales sirvieron para cimentar las posiciones de línea dura de los nacionalistas en el poder, son dos casos obvios al respecto.

Como hemos visto en tantas oportunidades, este apresuramiento puede conducir a un resultado peor que si las elecciones hubieran sido pospuestas hasta que algunos de los elementos de un sistema pluralista de partidos y un Estado funcional se hubieran establecido. Las elecciones en Burundi, por ejemplo, las cuales supuestamente eran para elegir un Gobierno de poderes compartidos, en su lugar movilizó a grupos de la población hacia alineamientos étnicos y sirvieron de catalizador para el genocidio racial.

En sociedades desgarradas por la guerra, los partidos políticos muchas veces son versiones mal disimuladas de antiguos grupos armados que vieron en la política electoral un mecanismo más para continuar con sus abusos. Los conflictos étnicos, por ejemplo, se reproducen en la forma de partidos políticos que exigen esa exclusividad étnica. En tales contextos, celebrar unas elecciones antes de establecer las normas cívicas, inevitablemente da como resultado un aumento del apoyo a los extremistas y a partidos excluyentes.

Apoyar el difícil proceso de transformación de una sociedad pobre, traumatizada y desgarrada por la guerra a una democracia funcional requiere más que la presencia de unos cuantos cientos de oficiales de las Naciones Unidas por un lapso de 18 meses. Podemos saborear el café instantáneo, pero no hay fórmula mágica para una democracia instantánea. Si la comunidad internacional desea ver la democracia establecida en un país que tiene muy poca, o no tiene, tradición gubernamental democrática, debe reconocerse que lo que se está pidiendo no es otra cosa que una transformación política, social y económica de esa sociedad. Elementos claves para emprender tal tarea incluyen:

Tiempo y diseño. Las estrategias se deben formular tomando en cuenta las raíces de los conflictos en particular. Tal estrategia debe tener diferentes fases, incluyendo la fase inmediata de "mantenimiento de la paz", pero también una etapa de "construcción de los procesos de paz" a largo plazo y un componente de "implementación de la democracia". Es crucial que este enfoque de largo plazo para desentrañar las causas del conflicto sea considerado en los operativos de paz que se hayan establecido.

Desarrollo de la democracia. Pese a que la democracia no es la única solución para todos los problemas, la experiencia sugiere que la implementación de las instituciones democráticas puede ayudar a promover las soluciones a las causas iniciales de muchos conflictos violentos.

El desarrollo de más estrategias de sustentabilidad de la paz de hecho requiere la inclusión de un componente vigoroso de introducción de la democracia que va más allá de la celebración rápida de elecciones.

Un nuevo esquema político. Ha llegado la hora de que la comunidad internacional se

decida a desarrollar un nuevo y más audaz esquema político para la implementación de la paz y operativos de desarrollo de la misma. El esquema debe ser un compromiso renovado con el multilateralismo, combinado con una nueva concepción de la soberanía nacional propuesta por Kofi Annan y otros. En particular, la comunidad internacional no debe rehuir los asuntos democráticos más allá de la deferencia que merece el principio tradicional de no interferencia en los asuntos internos de los Estados.

En este contexto, las elecciones no deben ser vistas como la culminación de los procesos de paz, sino como el inicio de un proceso democrático largo, y algunas veces tortuoso, que conduce a un sistema de gobierno democrático sostenible. En esencia, esto significa ayudar a los países a prepararse para una extensa transición. Y cuando el compromiso a largo plazo no es posible, incluso una estrategia a corto plazo debe centrarse en asistir y desarrollar la capacidad de liderazgo local.

Como dice William Shawcross en Deliver Us From Evil, su reciente estudio de los operativos de las Naciones Unidas alrededor del mundo, "la comunidad internacional puede colocar a las naciones en el proceso de transición, pero hacer esta transición efectiva depende de los líderes y la clase política locales".

Enfrentamos un reto fundamental: el de apoyar el desarrollo de la capacidad de las sociedades divididas para manejar sus propios conflictos de una manera pacífica y el proceso de restauración de un nivel mímimo de confianza entre la gente. Éste es el motivo por el cual la búsqueda de la democracia debe seguir adelante, tanto en las ideas como en la implementación de lo que se ha llamado operativos de paz, en Sierra Leona, Kosovo o Timor Oriental.

En este sentido, el promover la democracia debe ser el principal objetivo de la comunidad internacional, y el uso de la fuerza militar, el último. De este modo, tal vez algún día los operativos de paz se conocerán con un mejor y más apropiado título: "Operativos para el desarrollo de la democracia".

Bengt Säve-Söderbergh es secretario general del Instituto por la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) de Estocolmo.