Sobre la financiación irregular de los partidos políticos

Hace unas semanas se ha celebrado en Madrid la Tercera Conferencia Europea de los Servicios Especializados en la Lucha contra la Corrupción, organizada por el Consejo de Europa, sobre la financiación ilegal de los partidos políticos.El presupuesto básico para una comprensión de la trascendencia de esta cuestión radica en el reconocimiento del papel de los partidos políticos en el sistema democrático.

La Constitución española los sitúa en el Título Preliminar -el mismo en que se define a España como un "Estado social y democrático de Derecho"- proclamando en el artículo 6: "Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política". Preceptos que han llevado al Tribunal Constitucional a afirmar: "La colocación sistemática del artículo de la Constitución española expresa la importancia que reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional... como base esencial para la actuación del pluralismo político" (S.T.C. 85/86).

La razón expuesta justifica que el Estado haya asumido una parte importante de la financiación de los partidos mediante el sistema de subvenciones que se regula en varias disposiciones legales.

Pero es un hecho el desorbitado crecimiento de los costes de la política derivado, sobre todo, de las modernas campañas electorales que ha impuesto a los partidos políticos una exigencia de recursos económicos que no podía ser satisfecha por la vía de la cuota de sus militantes. En consecuencia, la obtención de dinero se convierte en un objetivo político en sí mismo, que se busca en aportaciones privadas. Aportaciones económicas privadas que pueden generar una desigualdad económica entre los partidos hasta romper el principio de igualdad de oportunidades, llegando a afectar a la representatividad de los mismos y al propio fundamento del principio del pluralismo político.

La financiación de los partidos está regulada por la Ley Orgánica 3/87, de 2 de julio, y por la Ley Orgánica 5/85, de 19 de junio, de Régimen Electoral General.

La ley del 87 regula la financiación pública, la privada y las obligaciones contables de los partidos. Con respecto a la financiación privada, el artículo 4.1 establece que "los partidos políticos podrán recibir aportaciones no finalistas dentro de los límites y con arreglo a los requisitos y condiciones establecidos en la presente ley". Sin embargo, establece restricciones en el apartado 3 de dicho precepto al establecer que los partidos no podrán aceptar o recibir directa o indirectamente aportaciones anónimas, cuando rebasen una determinada cuantía, las aportaciones procedentes de una misma persona física o jurídica no podrán ser superiores a la cantidad de 10 millones de pesetas al año y están prohibidas las procedentes de empresas públicas o de cualquier otra empresa que, mediante contrato vigente, preste servicios o realice obras o suministros para alguna Administración pública. La norma parte, pues, de un principio limitativo para evitar la excesiva dependencia de los partidos de la financiación privada.

Ante el incumplimiento de las normas anteriores, la ley sólo contempla una sanción de multa nada efectiva ni disuasoria, además de que ha resultado prácticamente inoperante. La consecuencia es que el incumplimiento de las normas sobre financiación privada, pese a las gravísimas consecuencias que puede generar en el funcionamiento del sistema, no genera ninguna responsabilidad.

Ya en el ámbito de las campañas electorales, la Ley Electoral General contiene una regulación semejante estableciendo que "ninguna persona física o jurídica puede aportar más de un millón de pesetas a las cuentas abiertas por un mismo partido, federación, coalición o agrupación para recaudar fondos en las elecciones convocadas".

La Ley 3/87 establece que los partidos políticos deberán llevar registros contables, que permitan en todo momento conocer su situación financiera y el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley. Con criterios técnicos que ya entonces podían estimarse claramente superados. Y lo que es más grave, la ley no contempla ninguna sanción para los partidos políticos que incumplen dichas obligaciones contraviniendo la transparencia informativa que les es exigible.

La ley tiene previsto un sistema de control interno en los partidos políticos para garantizar "la adecuada intervención y contabilización de todos los actos y documentos de los que se derivan derechos y obligaciones de contenido económico", control carente de mayor precisión que tampoco se ha desarrollado y que no ha tenido ningún efecto positivo. Paralelamente, se confía la fiscalización externa al Tribunal de Cuentas, control que expresa el reconocimiento de la extraordinaria relevancia pública del problema de la financiación de los partidos.

La Ley 3/87, pues, no representó un paso importante para garantizar la transparencia y la publicidad de la actividad económica de los partidos: es más, ha favorecido toda clase de abusos que, en ocasiones, no han podido ser detectados ni corregidos por los mecanismos legalmente previstos. En efecto, el análisis de los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre la contabilidad de los partidos políticos, que no siempre ha contado con una abierta y plena cooperación de los partidos fiscalizados, pone de manifiesto que prácticamente todos incumplen la normativa expresada, sin que ello haya generado hasta el momento ninguna consecuencia en orden a corregir tan flagrante situación, pese a ser patente que la contabilidad de los partidos no permitía conocer su situación económica y financiera.

En los últimos Informes de Fiscalización sobre la contabilidad de los partidos correspondientes a los ejercicios 1990, 1991 y 1992 (BOE número 91, de 16 de abril de 1997), son reiteradas las denuncias de las limitaciones de la fiscalización que luego concreta respecto de cada formación política.

Bastan algunas muestras de las numerosas irregularidades que el Tribunal detectó. Así, en el informe correspondiente al ejercicio de 1990 de Convergencia Democrática de Cataluña, dentro del capítulo de los gastos, el Tribunal afirma: "Dentro del área de ingresos, las anotaciones en las cuentas de "cuotas de militantes" han sido cotejadas con los extractos bancarios, no pudiéndose confirmar si corresponden efectivamente a cuotas o son otro tipo de aportaciones de personas físicas o jurídicas o ingresos de otra naturaleza". En el ejercicio correspondiente a 1992, el Tribunal, respecto de la formación política Unión Democrática de Cataluña, en el capítulo de los gastos afirma: "El saldo de la cuenta de "donativos" por 61.579.770 pesetas no ha sido explicado ni justificado por el partido". Respecto al Partido Nacionalista Vasco (página 208), en el capítulo de los "ingresos", "cabe destacar la falta de justificación de una partida por importe de 250 millones de pesetas". Y respecto del PSOE, en el capítulo de "endeudamiento", el Tribunal señala que ciertas entidades de crédito le "han condonado los intereses devengados por importe de 68,6 millones de pesetas que se han imputado en la cuenta de "ingresos y beneficios de ejercicios anteriores", condonación que representa una donación y, evidentemente, un modo ilícito de obtención de fondos.

Las limitaciones a la fiscalización del Tribunal de Cuentas eran de tal alcance que en el informe correspondiente a 1992 formuló unas "recomendaciones" a los partidos sobre la constitución efectiva de controles internos, el modo de llevar una contabilización adecuada de su actividad económica y su justificación documental.

Lo anteriormente expuesto ha determinado una creciente corrupción en la financiación de los partidos políticos. Ya advertía de los riesgos de la financiación privada oculta a los partidos políticos el profesor M. P. Koening, de la Universidad de Estrasburgo, en el seminario sobre Derechos del hombre y democracia verdadera (2 de enero de 1995): "La cuestión esencial es saber por qué una sociedad o una empresa financia un partido político. La respuesta lógica es que el generoso donador busca en el partido y, por consiguiente, en los poderes públicos que son ocupados por el partido, ventajas que, en otro caso, no habría obtenido. Actitud que sitúa la cuestión en el umbral del Derecho Penal, lo que conduce a una ruptura de la igualdad en la posición de los usuarios de cualquier servicio público".

Lo cierto es que ese umbral ha sido traspasado, como resulta con toda claridad de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1997 (caso Filesa) y de la sentencia de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Baleares (en el caso Cañellas).

La sanción de las conductas que perturban el funcionamiento democrático de los partidos políticos exige, en algunos supuestos particularmente graves, que la sanción tenga una relevancia penal. La posición de los partidos políticos en el sistema democrático, proclamada, como ya hemos visto, en el artículo 6 de la Constitución, obliga a protegerlos frente a ciertos comportamientos que desde dentro o fuera del partido adulteran aquella función convirtiéndolos en instrumentos para la obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase.

El problema no es nuevo, muestra de ello es que la Ley Electoral General tipificó como delito dos formas de conductas ilícitas que sancionan a los administradores generales y de las candidaturas de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, "que se apropien o distraigan fondos para fines distintos de los contemplados en esta Ley" y que "falseen las cuentas, reflejando u omitiendo indebidamente en las mismas aportaciones o gastos, o usando de cualquier artificio que suponga aumento o disminución de las partidas contables".

Ciertamente, fue un acierto que se garantizase y protegiese la pureza del proceso electoral otorgándosele la máxima tutela mediante la tipificación penal de aquellas conductas. Pero si graves son las citadas conductas, tanto o más pueden serlo las de aquellos que, quebrantando la normativa vigente, aportan fondos irregularmente a un partido político, aportación que, además de romper el equilibrio e igualdad de oportunidades entre ellos, no puede tener otra finalidad que la de obtener una ventaja presente o futura, sobre todo cuando quien hace la aportación es una sociedad mercantil que ha sido o puede ser adjudicataria de una obra o servicio público, o beneficiaria de una decisión urbanística. Por otra parte, a nadie se le escapa que quien realiza aportaciones que, por ser irregulares, el partido tiene que ocultar mediante operaciones de simulación, adquiere una posición de influencia sobre el aparato del partido y sobre sus dirigentes, particularmente cuando ocupan cargos públicos, y es un factor generador de corrupción en el funcionamiento del partido y en la propia Administración. Estamos, pues, ante conductas de contenido lesivo del orden constitucional en cuanto alteran gravemente los fundamentos y las garantías del pluralismo democrático. Son conductas, diciéndolo en los términos del artículo 4.2 del Código Penal, "dignas de represión", y por ello deben tipificarse penalmente. Es una reacción penal proporcionada a la gravedad de la conducta y, desde luego, compatible con que se perfeccionen los instrumentos preventivos respecto del control de la actividad económico-financiera de los partidos. Es una cuestión planteada y aceptada por quienes, ante el equilibrio entre Estado de derecho y democracia, como Díez Picazo, "creen que los mecanismos del proceso político democrático no bastan, por sí solos, para evitar los excesos de los gobernantes; y ello, en especial, cuando los casos de criminalidad gubernativa afectan al correcto funcionamiento de la democracia misma". Serían dos formas claramente complementarias de defensa del orden constitucional.

La penalización de tales conductas es la condición necesaria para concebir un sistema unitario y coherente de normas penales, además de las ya previstas en la Ley Electoral, para, sin rebasar los límites de última ratio propia del Código Penal, salvaguardar la función que los partidos políticos están llamados a cumplir en el sistema democrático.