El Tratado de Amsterdam y la Constitución española

El 31 de diciembre pasado, el Consejo Constitucional francés dictó una decisión en virtud de la cual Francia deberá modificar su Constitución para poder ratificar el Tratado de Amsterdam concluido hace unos meses como nuevo paso en el proceso de integración europea. Esta decisión representa uno de los primeros escollos constitucionales que el citado tratado deberá superar antes de entrar en vigor, ya que es de prever que varias constituciones de los Estados miembros de la Unión Europea se reformarán en los próximos meses y no cabe descartar que alguna otra jurisdicción nacional se pronuncie en relación con su constitucionalidad. Por eso no está de más preguntarse sobre la adecuación del Tratado de Amsterdam a la Constitución española, de manera similar a como se está haciendo en el resto de los países comunitarios.La cuestión de la adecuación entre Constitución española y el derecho comunitario europeo puede plantearse desde una doble perspectiva. Desde el punto de vista estrictamente jurídico resulta muy complicado afirmar de forma categórica en estas pocas líneas tanto que esa adecuación se da como que no. Se trata de un problema técnicamente muy complejo y que, además, nunca se ha planteado en toda su dimensión en nuestro derecho. Cuando hubo que proceder a ratificar el Tratado de Maastricht, hermano mayor del Tratado de Amsterdam, el Gobierno de la nación sometió al Tribunal Constitucional sus dudas sobre su compatibilidad con la Constitución, pero limitándose a una cuestión menor: si el artículo 13.2 de la Constitución permitía o no que los ciudadanos comunitarios no españoles residentes en nuestro país pudieran ser candidatos en las elecciones locales. El Tribunal Constitucional, en su Declaración de 1 de julio de 1992, se pronunció estimando que el Tratado de la Unión Europea y la Constitución eran incompatibles; pero esa declaración sólo respondió a la duda planteada, sin enjuiciar otras posibles incompatibilidades, ya que nadie se lo había pedido; en consecuencia, se procedió a reformar el artículo 13.2 de la Constitución, limitándose, también, esa reforma a hacer posible que los ciudadanos europeos residentes en España disfruten del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales españolas. Todo lo demás se encuentra, pues, para bien o para mal, imprejuzgado.

Siguiendo en el plano estrictamente jurídico, nuestra Constitución ofrece cobertura al proceso de integración europea en su artículo 93 que, por lo que ahora importa, afirma que "mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución". Este precepto, aunque no las cite de manera expresa, se aprobó en 1978 pensando en la integración de España en lo que entonces eran las Comunidades Europeas. Con posterioridad, el proceso de integración se ha intensificado y ha transformado su propia naturaleza, pasando de un "mercado común" a una "Unión Europea", que aunque no pretende ser total, posee alcance mucho mayor de tipo económico, político, social, etcétera... Así las cosas, la generalidad y concisión del artículo 93 de la Constitución puede interpretarse como un cheque en blanco o casi en blanco para que nuestro legislador autorice cualquier nueva cesión de competencias a la Unión Europea, de manera que, salvo contradicciones manifiestas entre los Tratados y la Constitución, no sena preciso reformar ésta. Pero otra interpretación podría llevar a la conclusión contraria; el artículo 93 de nuestra Norma Fundamental fue adoptado pensando en un proceso de integración de mercados nacionales y, por tanto, resulta insuficiente para dar cobertura a una integración mucho más intensa y que está tocando elementos esenciales de la configuración del Estado como la moneda, en Maastricht, o el régimen jurídico del control fronterizo, en Amsterdam, por poner sólo dos ejemplos. Esta interpretación, conviene recordarlo, es la que ya se siguió con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht en otros países comunitarios que contaban entonces con marcos constitucionales muy similares al español; ése fue el caso de Portugal y, sobre todo, de la República Federal de Alemania, que entendió que el artículo 24 de la Ley Fundamental de Bonn (en el que se inspiró el artículo 93 de nuestra Constitución) había servido para la construcción de las Comunidades Europeas pero resultaba insuficiente para amparar la Unión Europea.

La cuestión del marco constitucional de nuestra participación en la integración europea puede abordarse, también, desde una segunda perspectiva menos formal, la de la "política constitucional". Con independencia de la compatibilidad jurídica entre los Tratados Constitutivos de la Unión Europea y nuestra Norma Fundamental, parece evidente que existe un cierto déficit constitucional a la hora de dar cobertura a la integración europea. Nuestra Constitución, contra lo que hacen la inmensa mayoría de las de los países miembros de la Unión Europea, como se ha visto, no contiene referencia expresa alguna al proceso de integración europea; debe destacarse a este respecto que la otra Constitución que lo silencia es la de Italia, siendo ello reiteradamente denunciado en ese país tanto política como jurídicamente; por eso, la reforma de la Constitución que ha preparado la Comisión Bicameral sí prevé referirse expresamente a la integración europea de manera similar a como lo hacen las demás Normas Fundamentales de los países comunitarios. Y es que, si una Constitución es la norma básica de un ordenamiento jurídico estatal, parece claro que no debe permanecer ajena a un reto político como es la integración europea, que supone, nada más y nada menos, que la cesión de poderes estatales a la Unión Europea y de poderes muy importantes ya que inciden en el día a día de nuestras instituciones y, sobre todo, en nuestro día a día de ciudadanos.

El silencio de la Norma Fundamental española no sólo es relevante desde el punto de vista más o menos simbólico de dar relieve constitucional al proceso de integración europea. Hay otras razones, menos simbólicas y al menos igual de relevantes, que abogan por constitucionalizar nuestra participación en la Unión Europea y que han estado, también, detrás de las reformas constitucionales llevadas a cabo en los últimos años en casi todos los países comunitarios. La cesión de poderes que implica la integración europea no puede ser absolutamente incondicional; los logros constitucionales de la sociedad occidental, en general, y de la española en concreto, no pueden ponerse en peligro en aras de una integración continental, por muy deseable que ésta sea. Por esa razón, buena parte de las constituciones europeas ponen condiciones a la cesión de competencias, básicamente tres: respeto de los principios democráticos, respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos y, en ocasiones, respeto a ciertos elementos estructurales del Estado, en especial a la estructura federal en países con esta forma de organización territorial. Las tres condiciones, en cuanto elementos estructurales básicos de nuestra Constitución, son predicables, también, respecto de España y, sin embargo, nuestra Norma Fundamental nada dice en relación con ellos.

El hecho de que la Constitución española guarde silencio de la integración europea limitándose a darle cobertura implícita en el artículo 93 seguramente tiene algo que ver con el temor que nuestro constituyente tuvo a la reforma constitucional, producto de la inestabilidad que en éste, como en otros terrenos, ha padecido la España contemporánea. Sin embargo, la pequeña reforma llevada a cabo en 1992 ha servido, entre otras cosas, para eliminar los elementos atávicos de ese miedo, siendo hoy posible abordar los problemas de la reforma constitucional en sus justos términos; reformas constitucionales las mínimas, pero sí las necesarias, y con un amplio acuerdo de las fuerzas políticas parlamentarias; conviene recordar que cuando se procedió a reformar el artículo 13.2 de la Constitución nada impidió la actuación coordinada y el consenso de la inmensa mayoría de los representantes parlamentarios del pueblo español.

En conclusión, parece que un fenómeno como es la integración europea no debe permanecer casi desconstitucionalizado; su importancia aconseja, al menos, abrir la reflexión sobre la conveniencia o, incluso, la necesidad de una reforma constitucional que nos diga que somos ciudadanos europeos y que queremos serlo, y en qué condiciones. Ciertamente, ello supondría abrir en España un cierto debate sobre Europa, pero es que una cuestión de tal trascendencia debe ser objeto de debate abierto. Cómo se haga ese debate (con referéndum o sin él) 0 cuál deba ser el alcance de una hipotética reforma constitucional son cuestiones que hay que concretar pero a las que no debe tenerse miedo no vaya a ser que por ese miedo nos levantemos un día con la noticia de que nuestra participación en la Unión Europea es inconstitucional.