El dispar provecho de la autonomía

Las 17 comunidades autónomas españolas controlan más del 25% del gasto público total, disponen de los servicios de cerca de 600.000 empleados públicos (un 25% del total), han aprobado más de 2.000 leyes con sus más de 1.100 parlamentarios y son gobernadas por 17 presidentes autonómicos y 165 consejeros o ministros autonómicos. Todo ello implica una transformación muy profunda, tras 15 años de autonomía, del paisaje político e institucional español caracterizado históricamente por siglos de centralismo. Sin embargo, el aprovechamiento por parte de las comunidades de su autonomía es desigual, aunque esta desigualdad no se basa únicamente en el diferente techo autonómico de cada una de ellas.¿Cómo se han comportado individualmente cada una de esas 17 comunidades en relación con lo que son sus competencias? ¿Hasta qué punto han usado la autonomía de que disponen? ¿Se puede afirmar que a más competencias más utilización de la capacidad normativa? Si se considera como primer parámetro la producción legislativa, que es la expresión más evidente de autonomía, las diferencias son notables. Desde 1980 hasta noviembre de 1994 se aprobaron 2.036 leyes por los 17 parlamentos autonómicos. Cataluña, con 15 años de ejercicio autonómico, es la comunidad que más leyes aprobó, 265 (unas 18 leyes al año), mientras La Rioja dispone de 42 leyes propias (unas tres o cuatro leyes año) después de 12 años de autonomía. Estos ejemplos de gran disparidad podrían ser explicados por su distinto nivel de competencias, pero el análisis se complica cuando se observa que en el grupo de mayor nivel (art. 151) del que Cataluña forma parte, Andalucía ha aprobado 95 leyes en sus 13 años de autonomía (poco más de siete leyes año), mientras en el grupo de menores competencias en el que encuadraríamos a La Rioja (art. 143), las comunidades de Madrid, o Aragón han aprobado casi 10 leyes al año en sus 13 años de poder autonómico. Por otra parte y más globalmente, parece que en los últimos años se ha acrecentado la distancia entre la producción legislativa del grupo de CC AA del 151, en relación a las del 143.

En general, se detecta un descenso apreciable de la producción legislativa autonómica a medida que pasan los, años. Así, cogiendo como fecha inicial 1983, y dividiendo esos 12 años en tres periodos, hay una diferencia de más de 100 leyes. Ello vendría explicado no por una menor intensidad autonómica, sino por una menor presión fundacional-institucionalizadora, lo que conllevaría menor intensidad legislativa. Por temas, los aspectos institucionales y financieros representan casi la mitad de la producción legislativa autonómica, mientras una tercera parte se dedicaría propiamente a políticas públicas regionales. Conviene apuntar que si bien Navarra presenta un gran nivel de producción legislativa, de hecho, un 37% de sus leyes tiene un carácter estrictamente financiero.

Asimismo se ha producido un gran descenso en la conflictividad entre Estado y CC AA. Si en los primeros diez años de existencia de las CC AA se dieron 751 conflictos de este tipo, en los últimos cinco años la cifra ha descendido de forma drástica, con sólo 98 conflictos censados.

Si, en general, el promedio de habitantes representado por cada parlamentario autonómico es de 33.000, las oscilaciones entre CC AA son importantes. Mientras la proporción sube en Andalucía a un parlamentario por cada 65.000 habitantes, en La Rioja la proporción es de sólo un parlamentario por cada 8.000 habitantes. Para un mismo nivel de población, dos parlamentos en comunidades uniprovinciales pueden variar significativamente en el número de diputados (Navarra con 50 diputados y Cantabria con 39). Si se comparan estos datos con los de producción legislativa, se advierte que el parlamento más productivo, entendiendo como tal aquel cuya proporción de leyes aprobadas en relación al número de parlamentarios es mayor, es el de Navarra, mientras que los de menor producción de leyes por parlamentario son los de Andalucía y Extremadura.

Los gobiernos autonómicos mantienen un promedio de 10 consejeros por gobierno, pero se dan muchas disparidades en las figuras de vicepresidentes, viceconsejeros, etcétera. En cuanto a las administraciones autonómicas, se ha producido un impresionante salto producido en el número de funcionarios autonómicos desde 1980 hasta hoy. Cabe, no obstante, resaltar que de los 600.000 empleados autonómicos, unos 400.000 proceden de las transferencias del Estado, siendo el resto de creación propia. De la lectura de los datos sobresalen elementos como el liderazgo de La Rioja (de entre las comunidades con menor nivel de competencias) en el número de funcionarios, si no por el número absoluto, sí por su peso en relación a la población activa en su comunidad, así como por la proporción con los funcionarios aún dependientes de la Administración central del Estado. La comunidad balear, en cambio, se presenta como la autonomía con menor número de funcionarios atendiendo tanto a la relación con la población activa como a su comparación con el volumen de la Administración periférica del Estado. De hecho, comparando los datos de ambas comunidades, la relación es casi de uno a tres. Entre las CC AA con mayor nivel de competencias, las diferencias son menores, aunque Navarra y Andalucía destaquen como las CC AA con mayor presencia de empleados públicos, muy por encima de Cataluña que es la comunidad con menor nivel de funcionarios autonómicos en proporción a la población activa propia.

En relación al desarrollo institucional, sin entrar en el complejo mundo de entes autónomos, empresas públicas, etcétera, hay notables diferencias entre CC AA. De hecho, de las 17 CC AA sólo en siete se han creado organismos similares a los del Defensor del Pueblo, con nombres muy variados, mientras son 10 las comunidades con Tribunal de Cuentas propio.

Después de casi 15 años de funcionamiento autonómico... ¿cuál es la percepción de la sociedad sobre el funcionamiento autonómico, y sobre su identificación con los nuevos centros de poder? Sin explotar aún macroencuestas recientes, en general, se constata una creciente aceptación del hecho autonómico a lo largo de los años que van de 1976 a 1988. En un trabajo de los profesores Montero y Torcal se detecta un descenso del porcentaje de españoles favor de opciones centralistas de 15 puntos entre 1976 y 1982 mientras crecen y se afianzan las opciones autonómicas y federales en siete puntos. Esta tendencia se refuerza desde 1984 a 1988, de tal manera que si en 1976 era un 43% de los encuestados quienes opinaba que el mejor sistema de gobierno para España era el centralismo, y en 1982 ese porcentaje había descendido a un 28%, en 1988 la proporción de encuestados que eran favorables a un Estado con un único gobierno central había bajado hasta el 19%.

¿Cómo se valora el funcionamiento de la autonomía? En una reciente encuesta realizada por CIRES, un 28% califica la imagen de la administración autonómica en España como positiva o muy positiva, mientras sólo un 12% califica de negativa o muy negativa. Esa calificación la sitúa por encima de la imagen de la administración del Estado (21% positiva o muy positiva, 19% negativa o muy negativa), aunque por debajo de la imagen de la administración local (38% positiva o muy positiva, 17% como negativa o muy negativa). De hecho la novedad de la administración

tonómica en el paisaje administrativo del país, hace que la segmentación sea menor que en otros casos, o que los que opinan que su imagen no es ni positiva ni negativa o que dicen no saber o no contestan a la pregunta, construyan un porcentaje bastante mayor que en el caso de las otras administraciones.En esta encuesta, la administración autonómica está siempre por encima de la imagen del Estado en otras cuestiones planteadas sobre el funcionamiento de las administraciones públicas españolas, aunque se sitúe también siempre por debajo de la buena imagen relativa de la administran local.

De la explotación de las encuestas del CIS, realizadas en torno a 1988, destaca la satisfacción de los ciudadanos de Castilla-La Mancha, Cataluña, País Vasco, Navarra, Murcia y Baleares con sus CC AA, mientras los menos satisfechos con las suyas, son los ciudadanos de Aragón, Canarias, Asturias, Galicia, Andalucía, Rioja, Castilla-León, Cantabria y Extremadura. Se trata de dos grupos de autonomías que no son agrupables sobre la base de divisoria Norte-Sur, o sobre la base de diferenciación competencial.

En una obra del profesor Rorbert Putnam, en la que analiza un largo periodo de funcionamiento de las regiones italianas, se afirma que existe una fuerte correlación entre el grado de civiltà, o de desarrollo cívico, cultural y social, con el grado de aprovechamiento de las posibilidades que ofrece un sistema de autonomías regionales. Ello podría ser una pista a seguir en futuros desarrollos de análisis de rendimiento institucional autonómico. Y de alguna manera las cifras aquí aportadas podría sugerir procesos paralelos los estudiados por Putnam. Pero también será importante ver cómo a igualdad de civiltà, la propia gestión de la autonomía ha tendido a diferenciar positiva o negativamente a esa comunidad. Es éste el camino a seguir para lograr llenar muchos interrogantes sobre el grado de consecución de los objetivos que propiciaron el sistema autonómico vigente y plenamente consolidado en España.