Seguridad fiscal

El Real Decreto-ley 5/1992, de 22 de julio, de medidas presupuestarias urgentes modifica al alza la tarifa del IRPF con efectos para todo el periodo impositivo, es decir, para el año 1992. No es la primera vez, obviamente, ni será la última, que un decreto-ley regula la materia tributaria ni que, más aún, retrotrae sus efectos a una fecha anterior a su publicación. Aunque el periodo impositivo coincida con el año natural y el hecho imponible sea unitario (la obtención de renta dentro del mismo periodo), es evidente que la capacidad económica del contribuyente o, si se quiere, su base imponible se ha ido formando por hechos económicos aislados (instantáneos o no) realizados antes de la publicación de la citada norma. Esta retroactividad ha producido dudas y afirmaciones de inconstitucionalidad de diferentes organizaciones políticas y sociales (entre ellas, el CDS); parece obligado justificar lo que se dice y reflexionar sobre la adecuación de esta modificación de la tarifa del impuesto a determinados principios constitucionales.¿Se puede reducir el debate a la conocida cuestión de la retroactividad o no de las normas fiscales? No. Éste es un planteamiento bastante debatido y con una doctrina formalmente clara. Ya la interesante sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1987 se cuidaba de establecer que "no existe una prohibición constitucional de la legislación tributaria retroactiva" y añadía posteriormente que "afirmar la admisibilidad de la retroactividad de las normas fiscales no supone mantener, siempre y en cualquier circunstancia, su legitimidad constitucional, que puede ser cuestionada cuando su eficacia retroactiva entre en colisión con otros principios consagrados en la Constitución". Por ejemplo, habría que añadir, con el principio de capacidad económica, que es un concepto actual y no histórico.

Habría, pues, que abandonar el debate sólo sobre la retroactividad y buscar otros enfoques y otros principios. En primer lugar, el de seguridad jurídica recogido en el artículo 9.3 de nuestra ley fundamental y definido doctrinalmente como "saber a qué atenerse". Es decir, poder conocer los efectos jurídicos desfavorables de un hecho en el momento de su realización o, sencillamente, los poderes y procedimientos que determinarán tales efectos. La irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales sería un tipo de seguridad jurídica, pero no agotaría ésta. Hay otros efectos desfavorables que no se agotan en la sanción o en la restricción (piénsese en los puramente patrimoniales) y que pueden lesionar el principio de seguridad jurídica. En un Estado como el nuestro donde el ordenamiento establece cada vez más obligaciones, deberes y responsabilidades a los ciudadanos, o al menos a grandes grupos de ellos, el principio tiene un valor más amplio que el que pudo tener en otros tiempos (defensa contra la arbitrariedad de los poderes públicos).

Tarifa del IRPF

La garantía de que no hay más efectos desfavorables (de la naturaleza que sean) que los que pudieran ser previstos constituye uno de los últimos reductos de la población activa, agobiada por la continua generación de riesgo y responsabilidades derivadas de una producción normativa cada día más intensa. Es aquí donde habría que hacer la reflexión de la modificación de la tarifa sacándole del planteamiento más parcial de la irretroactividad.

Otra vertiente de la modificación de la tarifa que debe ser examinada en relación con el principio de seguridad jurídica es la fuente normativa empleada: decreto-ley. Los estudios y sentencias sobre la aptitud de la citada fuente de producción para establecer tributos y modificar su tipo de gravamen son muy numerosos. Las dudas que ha planteado la Constitución (artículos 31.3 y 133.1) al reservar a la ley el establecimiento de los tributos no son ningún secreto. Se ha dicho por la doctrina que corresponde a la ley establecer y que modificar puede hacerse por decreto-ley. Políticamente, ¿hay diferencias esenciales entre establecer (crear) y elevar los elementos de cuantificación (tipo y base) de un tributo? No deseo volver sobre estos temas clásicos, aunque las lecturas jurídica y política sean distintas. Sí quisiera apuntar que junto a la seguridad jurídica en la imputación de efectos a la que antes me refería está la seguridad jurídica en la producción de la norma misma, es decir, en la elección de la fuente.

Se podría decir que la ley, y más concretamente la reserva de la ley como figura constitucional, ha perdido gran parte de su sentido originario. Su finalidad de garantía (frente al poder ejecutivo y sus peticiones exorbitantes) hoy no se realiza. En nuestros días y en los sistemas de democracia parlamentaria conocidos y más aún en los que está establecida la técnica de listas electorales cerradas, lo que quiere el Ejecutivo lo quiere el Legislativo, es decir, lo que dispone el Ejecutivo lo acepta la mayoría parlamentaria. De los tres teóricos eslabones de decisión (partido, Ejecutivo, mayoría parlamentaria), el poder está en el segundo de ellos, con todos los matices que se quiera e incluso con situaciones a veces atípicas de partidos externos de apoyo.

Urgencia del decreto

En esta situación, ¿qué queda de la antigua función de garantía y decisión del Parlamento en materia tributaria? ¿Hay una verdadera diferencia, en la práctica, entre normas legales y normas producidas por el Ejecutivo? En mi opinión permanecen dos aspectos importantes. de aquellas garantías parlamentarias. Primero ' la audiencia de las minorías. No voy a detenerme en ella porque el decreto-ley no la elimina, aunque sí la limita al reducir el procedimiento parlamentario. Segundo, la mejor formación de una opinión pública con mayor reposo y más estabilidad debido a la no aceleración y máxima publicidad de los procedimientos legislativos. La urgencia del decreto-ley y sus procedimientos sumarios reducen de manera importante la creación de esa opinión. El debate requiere tiempo y reflexión. El decreto-ley lleva a una confrontación intensa pero corta. ¿Qué queda hoy, por ejemplo, a cuatro días de la publicación del decreto-ley? ¿No resulta precipitada y asfixiada en parte la formación de opinión pública (fuera de la oficial de los partidos y organizaciones económicas o sociales) por su inmediata entrada en vigor? Este aspecto es importante porque en situaciones de hegemonía política la opinión pública es el principal contrapoder. Limitar su formación por la reducción del tiempo de su gestación es negativo. Esta observación, que es válida en un plano general, lo es también (y probablemente más) en la vertiente específicamente fiscal. El decreto-ley da una supremacía al Ejecutivo no sólo en el tiempo, sino también en la posibilidad (menos posibilidades) de formación de una mejor y más extensa opinión contraria siempre importante, y más aún en una obligación generalizada como la fiscalidad.

En resumen, todo lo anterior hay que confrontarlo con la urgencia como presupuesto de hecho legitimador del decreto-ley. Tema no fácil, evidentemente, dado que como es pacífico, la "urgente necesidad" a que se refiere el artículo 86 de nuestra Constitución es uno de los conceptos jurídicos indeterminados de más difícil precisión; admitida la urgencia, deben buscarse medios jurídicos que hagan frente a ella dentro del respeto a los principios constitucionales. En el campo financiero hay más facilidad que en otros, dada la pluralidad de figuras existentes. La subida del tipo normal del IVA es un ejemplo de corrección en la línea que indicamos. No lo es, por el contrario, la subida de la tarifa del IRPF. El hecho imponible, de este impuesto (la obtención de renta por el sujeto pasivo) no es un dato materialmente unitario y generado exclusivamente el último día del periodo de imposición. Al contrario, está normalmente integrado por hechos aislados o sucesivos que se van realizando a través del periodo de imposición y que la propia ley les da sustantividad a otros efectos (por ejemplo, el sancionatorio). Más aún, la desagregación de cada hecho por cada contribuyente es evidente. Aquí es donde la seguridad fiscal resulta desconocida por la nueva tarifa que incidirá sobre numerosos hechos económicos anteriores.