Luces y sombras del 'decretazo'

Ante todo, debe resaltarse que el decreto-ley contiene dos tipos de medidas bastante -diferentes. Al mismo tiempo que se introducen ciertos recortes en las prestaciones contributivas por desempleo, se establecen algunas medidas de reforma de la contratación laboral, consistentes en la elevación a un año de la duración mínima del contrato temporal de fomento del empleo, en la eliminación de las bonificaciones en las cotizaciones sociales en los contratos en prácticas y en formación y en la reintroducción de los incentivos a la contratación indefinida de jóvenes, que ya existieron durante el periodo 1985-1988 y que el Gobierno había prometido volver a regular tras la expiración del decreto regulador correspondiente. Dado que la mayoría de las discusiones sobre el decretazo se centran en el recorte de las prestaciones por desempleo, y es éste el tema que levanta mayores pasiones, empezaremos analizando los argumentos a favor y en contra de dicho recorte.Las prestaciones por desempleo: ¿un derecho de los trabajadores o un inconveniente para la eficiencia del mercado de trabajo?

Cuando nos enfrentamos al tema de las prestaciones por desempleo, es conveniente precisar que existen dos posibles puntos de vista sobre la forma en que debe funcionar el sistema de protección por desempleo. En primer lugar, la protección por desempleo puede concebirse como un seguro, es decir, los trabajadores, cuando están empleados, pagan unas primas (cotizaciones sociales por desempleo) con las que se constituye un fondo del que surgen las prestaciones para trabajadores que tienen la mala suerte de quedarse sin empleo.

Según esta concepción, no es necesario siquiera que sea el Estado el que se encargue de organizar el seguro de desempleo, si bien existen razones relacionadas con las propias características de la actividad laboral que así lo aconsejan. En este caso, el sistema de protección al desempleo ha de organizarse siguiendo los mismos criterios que rigen el funcionamiento de otros tipos de seguros (como los de accidentes de tráfico o de incendio de viviendas, por ejemplo). Es decir, ha de existir cierta relación entre las primas (cotizaciones sociales por desempleo) y los beneficios de los asegurados (las prestaciones contributivas por desempleo) para evitar la quiebra económica de dicho sistema.

Una concepción alternativa de la protección por desempleo es la que sostiene que las prestaciones han de considerarse un subsidio, es decir, aquellos individuos que tienen la mala fortuna de estar en paro, y que generalmente están entre las capas más desfavorecidas de la población, tienen derecho a que el Estado, como responsable del bienestar social, disponga de una serie de fondos con los que asegurar unas condiciones de vida dignas. Este es el criterio que justifica la existencia de prestaciones asistenciales por desempleo.

En nuestra opinión, parece claro que todo sistema de protección al desempleo debería constituirse como un sistema mixto a partir de los dos anteriores. De hecho, así ocurre en España y en la mayoría de los países europeos de nuestro entorno. La discusión ha de centrarse en qué medida ha de primar el concepto actuarial sobre el concepto asistencial, o viceversa. ¿Es razonable que una persona que cotice durante seis meses tenga derecho a cobrar tres meses de seguro de desempleo? Unas prestaciones por desempleo de esta magnitud difícilmente pueden responder a criterios actuariales de capitalización de lo cotizado y sólo pueden justificando la concepción asistencial de las prestaciones por desempleo. Éste es el tipo de preguntas que deberían constituir el núcleo del debate y quizá éste sea uno de los fundamentos del decreto-ley.

Desde esta perspectiva, ¿cómo se puede justificar el recorte de las prestaciones por desempleo introducido por el decretazo? La primera justificación, que es la esgrimida por el Ministerio de Trabajo, a diferencia de una segunda justificación que explicaremos más adelante y que identificaremos con el Ministerio de Economía, es de carácter presupuestario. Las prestaciones por desempleo anteriores al decretazo eran insostenibles, y la prueba fehaciente es que habían originado un agujero presupuestario de más de 400.000 millones de pesetas (lo que equivale al gasto anual en el plan de carreteras, por ejemplo). Ante esta situación sólo cabían dos alternativas: reducir las prestaciones o aumentar las partidas presupuestarias dedicadas a cubrir las prestaciones por desempleo.

El Gobierno ha optado por la primera vía, mientras que los sindicatos y los partidos -de la oposición piden una reconsideración de la segunda. En un momento en que se están gastando miles y miles de millones (o pellones, como dicen en Sevilla) en fastuosos eventos de imagen (cuya rentabilidad social a largo plazo tampoco se puede negar, aunque la económica sea más discutible), no parece razonable recortar a toda prisa las prestaciones por desempleo sin plantear a la sociedad las alternativas existentes.

Debate público

Por ejemplo, el Gobierno podría haber abierto un debate público destinado a convencer a la sociedad de que la reducción de las prestaciones por desempleo es imprescindible para llevar a cabo el plan de carreteras o para mejorar la red sanitaria o para poder seguir subvencionando televisiones autonómicas y cubriendo otros gastos de las Administraciones territoriales o, simplemente, como un elemento necesario del programa general de reducción del gasto público con vistas a la convergencia nominal con el resto de los países de la CE.

Da la impresión de que, o bien el Gobierno no cree que esto sea así, o bien que no le importa en absoluto la opinión pública, aunque también es verdad que la escasa vertebración de la sociedad española hace que el concepto mismo de una opinión pública no pase de ser una entelequia (y en eso la responsabilidad se reparte por igual entre el Gobierno y los sindicatos). Y desde luego, el argumento de que la reducción de las prestaciones por desempleo había que hacerla por sorpresa (como una devaluación del tipo de cambio), no tiene ninguna justificación más que los agobios por problemas de liquidez del Inem o el deseo de los responsables económicos del Gobierno de forzar a los sindicatos a una negociación. Por otra parte, aunque todo el mundo conoce algunos casos de fraude al sistema de protección del desempleo (situaciones de fraude de las que algunos empresarios son también culpables), parece que el derecho a dicha protección está profundamente arraigado en la sociedad española como un derecho inalienable de toda persona que trabaja por cuenta ajena.

Antes de pasar a la segunda razón esgrimida por el Gobierno para justificar el recorte de las prestaciones por desempleo, cabe preguntarse a qué se debe el agujero presupuestario del Inem y a cuántas personas va a afectar dicho recorte. En lo que se refiere a las causas de dicho agujero presupuestario, no nos parece tan claro como al Gobierno y a los propios sindicatos que dicho agujero sea una consecuencia del aumento de la rotación en el mercado de trabajo debido a la contratación temporal. Si bien es evidente que la reforma de la contratación temporal de 1984 ha elevado la magnitud de los flujos de entrada y de salida en el empleo hacia el paro, con lo que ha aumentado el número de personas con derecho a prestaciones contributivas, este fenómeno se ha producido por lo menos desde 1985-1986, mientras que el déficit del Inem se dispara en 1990 y en 1991. La desaceleración en la creación de empleo -y quizá la ampliación del sistema en 1989- nos parece relativamente más importante para explicar dicho déficit. Por otra parte, ¿a cuántas personas puede afectar el aumento del mínimo de cotización de seis meses a un año para tener acceso a la prestación contributiva? Se han barajado algunas cifras y el propio ministro de Trabajo afirma desconocer la respuesta a esta pregunta. La Encuesta de Población Activa (EPA) nos puede dar alguna pista. En el cuatro trimestre de 1991, los perceptores del seguro de desempleo que habían trabajado menos de un año en su último empleo ascendían a unos 260.000. Por tanto, es de esperar que personas de esta magnitud pierden el derecho a la prestación contributiva y se queda a expensas de recibir el subsidio asistencial. La mayoría de las personas en este grupo son varones poco cualificados ligados a sectores típicamente temporales como la agricultura, la construcción o el turismo. Da la impresión de que se trata de un colectivo sometido a avatares estacionales, aunque en su conjunto ha aumentado en los últimos años (era de, 160.000 en 1987 y de 210.000 en 1988).

Paro de equilibrio

No obstante, como adelantábamos antes, hay una segunda razón que ha motivado al Gobierno a recortar las prestaciones por desempleo y que podemos llamar la "Justificación del Ministerio de Economía". Ésta se basa en determinadas ideas sobre el funcionamiento del mercado de trabajo que han tomado fuerza en diversos ámbitos del Ministerio de Economía y del Banco de España, en particular, y en la mayoría de analistas del mercado de trabajo, en general. Estas ideas se resumen en que en España existe una elevada tasa deparo de equilibrio por razones que tienen que ver con el comportamiento de la oferta de trabajo.

Como explicaba Guillermo de la Dehesa (EL PMS, 8 de abril de 1992), una de las causas principales de que el paro de equilibrio sea muy elevado es que los parados, al recibir unas prestaciones por desempleo más o menos elevadas en su cuantía y, lo que es más importante, en su duración, no buscan empleo intensamente y acaban en parados de larga duración.

Puesto que también se observa que los parados de larga duración tienen menos posibilidades de encontrar empleo (respecto, por ejemplo, a los parados de corta duración), se constituye un grupo de personas que no encuentran o no están capacitados para ocupar los puestos de trabajo disponibles (de aquí la importancia de la formación profesional), o bien que no compiten efectivamente en el mercado de trabajo con lo cual los salarios son menos sensibles a niveles de paro con un mayor porcentaje de parados de larga duración, lo cual es perjudicial para la creación de empleo. Aceptando estas premisas, el recorte de las prestaciones aumenta la intensidad de búsqueda de empleo de los parados y reduce los incentivos de los mismos a convertirse en parados de larga duración, lo que ha de traducirse en una disminución de la tasa de paro de equilibrio.