Pluralidad de instrumentos, pluralidad de administraciones

El articulista expone en este texto los principales instrumentos existentes de política de vivienda y su coste. En su opinión, ello es necesario para comprender la dificultad de dar soluciones a un problema caracterizado por la pluralidad de instrumentos y de administraciones públicas que inciden sobre el mismo.

La reciente presentación de un documento emanado de los trabajos de un comité de expertos de vivienda designado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) ha vuelto a llamar la atención de la opinión pública sobre el problema de la vivienda y sus posibles soluciones. La iniciativa política de crear dicho comité y, sobre todo, de publicar las conclusiones resumidas de sus trabajos resulta positiva por parte de dicho ministerio. Esto es así porque de dichas conclusiones se derivan amplias potencialidades de modificaciones en las diferentes piezas de la política de vivienda, posibilidades que todavía no quedan cubiertas por el recientemente aprobado Plan de Viviendas 1992-95 (Real Decreto 1932/ 1991, BOE de 14 de enero de 1992). En lo que sigue se van a comentar los principales instrumentos existentes de política de vivienda y su coste, lo que puede ayudar a comprender la dificultad de dar soluciones a un problema caracterizado por la pluralidad de instrumentos y de administraciones públicas que inciden sobre el mismo.Pluralidad de instrumentos

La política de ayudas personales y provisión directa o política de viviendas de protección oficial (VPO) tiene como mecanismos básicos la exigencia de una superficie máxima de las viviendas acogidas a la ayuda pública (90 metros cuadrados en el VPO y 120 metros cuadrados en las viviendas de precio tasado) y de un precio máximo de venta (unos 10,6 millones para las VPO y casi 17 millones para las viviendas de precio tasado en 1992).

Asimismo, otro aspecto de esta política es la garantía de financiación a tipos de interés mejores que los del mercado, garantía derivada de los convenios establecidos entre el MOPT y las entidades financieras privadas y públicas. El proceso de calificación de los proyectos y de los compradores descansa en la actuación de los gobiernos autónomos. Los créditos a largo plazo destinados a la promoción y compra son objeto de una fuerte subsidiación de intereses procedente del MOPT, que los incorpora a su presupuesto anual.

Este componente de la política de vivienda, estrechamente ligado a la existencia de créditos convenidos, es el más conocido y el que mayor aproximación permite a las diferentes situaciones personales. Como problema general, conviene subrayar la dependencia respecto de la disponibilidad y coste del suelo, a la vez que requiere de controles firmes en cuanto a cumplimiento de sus diferentes aspectos, sobre todo los relativos a destino final de las viviendas y precio máximo de venta. El diferimiento de los pagos a lo largo de la vida de los préstamos genera una notable distancia entre el momento de adopción de la decisión y el instante en que se efectúa el correspondiente gasto público.

La política de alquileres, de carácter estatal, está ligada a la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos. España tiene un bajo peso de viviendas en alquiler, en torno al 15%. La tendencia al predominio de la vivienda en propiedad es universal en el mundo occidental. Un peso reducido de la vivienda en alquiler rigidiza el mercado de trabajo y no ayuda precisamente a la mayor competitividad ahora necesaria. La actualización del decreto Boyer de 1985 para los nuevos contratos presenta menos problemas que la adaptación de los contratos anteriores a 1985, y puede contribuir con su adopción a la generación de un marco estable en la normativa que favorezca un aumento de la oferta de este tipo de viviendas.

Política de alquileres

La política urbanística tiene una incidencia relevante respecto de la generación de suelo destinado a fines residenciales. Esta política compete a comunidades autónomas y ayuntamientos, siendo estos últimos el motor real de su cumplimiento. El Gobierno de la nación elabora el marco legal general, dentro del cual se debe desenvolver la acción de las administraciones públicas autonómica y local. La legislación estatal se ha modificado en 1990 y el MOPT ha anunciado una recopilación de la normativa vigente, coyuntura ésta que puede aprovecharse para hacer aún más operativa la última norma.

Los aumentos de coste del suelo se han debido no sólo a los crecimientos rápidos de la demanda, sino también al hecho de que ha sido pasiva en muchos casos la línea de actuación seguida a nivel local. En los próximos años, la aportación de suelo va a resultar por completo determinante para asegurar una oferta de viviendas a precio coherente con los ingresos familiares.

La fiscalidad ha acrecentado de manera sensible su trascendencia en la situación de acceso a la vivienda en los últimos años. Los gobiernos occidentales han moderado los aumentos de gasto público destinados a vivienda y han favorecido un desarrollo intenso de las ayudas fiscales, lo que ha reforzado el crecimiento del peso de la vivienda en propiedad frente al alquiler.

La fiscalidad está presente en España en la adquisición de la vivienda, en su uso, en el crédito hipotecario con el que se compra. Las ayudas fiscales a la compra se materializan en la deducción de intereses en la base y en la desgravación directa en la cuota. España es uno de los países occidentales en los que estas últimas ayudas tienen un carácter más generalizado.

El sistema de financiación a la vivienda resulta por completo determinante, con su mayor o menor eficacia, de las condiciones finales de acceso a la vivienda en propiedad (tipo de interés, plazo y relación préstamo / valor), junto al precio de venta. Los cambios registrados en este campo en España a lo largo de los años ochenta han sido muy notables. Se ha reforzado la competencia entre entidades financieras. La entrada de los bancos comerciales ha sido espectacular, con cierto descenso de peso de las entidades especializadas. La eficiencia del sistema español de financiación a la vivienda, medida en términos de diferencial entre los tipos de interés practicados y los correspondientes a las emisiones de deuda pública de plazos similares, resulta bastante en línea con el resto de países occidentales. El punto pendiente de resolver en este campo es el relativo al mayor desarrollo de la titulación. Junto a la posibilidad de que cada entidad financiera genere sus propios vehículos de transformación de los créditos en títulos destinados al público o inversores institucionales, puede resultar conveniente la presencia de alguna central de titulización en la que estén representadas la mayor parte de las entidades de financiación, y ello con el propósito de conseguir una mayor generalización del proceso de titulización y favorecer la apelación a los restantes mercados de capitales de la CE. Parece muy posible que una experiencia similar a la de Estados Unidos pueda extenderse al ámbito comunitario, ante el hecho real que supone la existencia de 12 sistemas financieros todavía autónomos. Con un mayor desarrollo de la titulización, la financiación de los créditos-vivienda se desplazaría en parte desde los depósitos a la vista hacia el ahorro institucional.

El Informe para una nueva política de vivienda del comité de expertos, publicado por el MOPT en fechas recientes (página 191), recoge una estimación efectuada en el Banco Hipotecario de España relativa al coste de las ayudas públicas a la vivienda en España. Según dicha estimación, en 1990 el coste total de dichas ayudas ascendió a 490.280 millones de pesetas, cifra equivalente al 1% del PIB de dicho año. Las ayudas fiscales (227.000 millones) son la primera partida integrante de dicho total, seguida por el gasto directo de las comunidades autónomas (120.000 millones) y por el gasto público estatal directo (90.800 millones). Se estima en 46.000 millones el coste anual que tuvo en 1990 para el BHE el apoyo a la política de vivienda. Este coste se deriva del mantenimiento de una amplia cartera de créditos a VPO, a unos tres puntos de interés por debajo de los tipos de mercado en media histórica.

Se ha considerado que las ayudas a la vivienda en España deberían acrecentarse hasta alcanzar un peso relativo en el PIB similar al correspondiente a otros países de la CE. Sin embargo, más que un aumento indiscriminado de gasto y desgravación, parece mucho más apropiado actuar favoreciendo una reestructuración del conjunto de políticas, permitiendo sobre todo que ganen peso las actuaciones que más inciden sobre la posibilidad de acceso de las familias con menos ingresos. Esta línea de actuación llevaría a atenuar el alcance de las ayudas fiscales, de forma similar a la situación dominante en el resto de la CE. En todo caso, las cifras anteriores revelan que la ayuda pública a la vivienda en España es bastante más importante de lo que a primera vista pudiera pensarse.

Conclusión

Como se ha puesto hasta aquí de manifiesto, un problema como el de la vivienda tiene una solución siempre complicada ante la ya citada pluralidad de instrumentos integrantes y de administraciones públicas incidentes. El problema del acceso a la vivienda se ha agravado en numerosos países occidentales. Las competencias políticas se han reestructurado por lo general en el sentido de dar mayor peso en las soluciones a las administraciones locales, más próximas a la realidad en términos de mayor conocimiento de las carencias. También parece claro que el problema se acentúa, en lugar de resolverse, en tiempos de auge inmobiliario general, por los aumentos de precios que dicho proceso comporta. Con el nuevo plan 1992-95 se ha producido un primer paso en la línea de reformas en el instrumental disponible, pero aún habrán de producirse acciones adicionales y, sobre todo, será necesaria una colaboración estrecha de las administraciones públicas no estatales para reducir el alcance presente del problema del acceso a la vivienda en España.