Sobre el Tribunal de Cuentas

Concluye el articulista su análisis de la gestión pública señalando que la evaluación de la eficiencia no se improvisa. Se puede realizar una evaluación ad hoc, aislada, aunque en este caso es previsible encontrar la resistencia lógica de los responsables de esos programas, que no quieren ser los únicos fiscalizados. La información estadística y contable necesaria requiere planificación, tiempo y tenacidad.

La novedad radica en que a la justificación y al control legal y contable se unen el de la gestión económica y financiera y el de aspectos de la eficiencia económica.Resulta conveniente equilibrar la actual y excesiva primacía del control de legalidad sobre el de resultados. De hecho, un control formalista excesivo realizado acto a acto paraliza una gestión eficaz y diluye la responsabilidad del gestor estimulándole al mantenimiento de los procedimientos tradicionales (e incluso prohibiéndole cualquier innovación). El fiscalizador se convierte en cogestor de la unidad correspondiente, dificultando la aceptación de responsabilidad por los resultados.

Cualquier control genera molestias. La información estadística y contable necesaria requiere planificación, tiempo y tenacidad si se quiere obtener. La formación del personal para realizar una evaluación es también tarea difícil y costosa.

Parece, pues, que si se desea realizar controles de eficiencia del sector público hay que institucionalizar esa evaluación de eficiencia, estableciendo la obligación legal, aplicando la voluntad política y, sobre todo, decidiendo quién la debe llevar a cabo y hasta qué punto.

Control

Estos dos últimos aspectos están siendo el centro de un debate importante en muchos países de la OCDE. La obligación legal del control de eficiencia suele existir y parece sólida la tendencia de poner en práctica este tipo de controles a pesar de su coste y dificultades. La dimensión alcanzada por los sectores públicos y las tensiones sobre su crecimiento así lo reclaman. Además, la evaluación de la eficiencia económica de la gestión pública es muy rentable. Con un promedio de gasto público de alrededor del 40% del PIB entre los miembros de la OCDE y unos servicios públicos que representan de un 15% a un 20% del PIB, ganancias moderadas de la productividad pública generan beneficios que alcanzan con facilidad el valor de uno o dos puntos porcentuales del PIB.

En el tema de cuál es el órgano adecuado para realizar evaluaciones de la eficiencia pública creo que hay que distinguir entre los aspectos de modernización de la Administración y de mejora de la gestión pública del punto más concreto del control de eficiencia. Los primeros aspectos se refieren a la introducción de criterios de eficiencia en el funcionamiento de los sectores públicos, incluyendo temas organizativos, funcionales, de procedimiento y de recursos humanos que se plantean desde la presupuestación hasta el control previo del gasto, pasando por el reclutamiento del personal público. En el segundo, el punto de mira se sitúa en la justificación del uso dado a los recursos administrados y su control; en la rendición pública de cuentas y su fiscalización.

Esto explica que la evaluación de la eficiencia pública se realice por órganos diversos, diferenciados por sus objetivos específicos. En cuanto a los aspectos de la mejora de la gestión pública se han creado, normalmente, oficinas o unidades de eficiencia, dependientes directamente en muchos casos del presidente del Gobierno, con el objetivo de modernizar la Administración.

Esto. responde a una estrategia global de eficiencia en la gestión. La dependencia de estas unidades de la presidencia del Gobierno se explica fundamentalmente por la necesidad de un respaldo político máximo a este tipo de estrategias. Sin embargo, este impulso de la eficiencia en la gestión requiere del compromiso y actuación de toda la Administración, y puede dirigirse desde diversos órganos (presupuestarlos, organizativos, de personal, etcétera).

Independencia

El enfoque debe ser diferente en el área del control. El órgano responsable ha de ser independiente políticamente. De hecho, en los sectores públicos la rendición pública de cuentas y el control de su regularidad legal o contable a través de las instituciones superiores de auditoría o fiscalización del Estado (en España, el Tribunal de Cuentas) presenta una muy larga tradición. La rendición de cuentas tiene en este contexto el significado de explicar y justificar el uso de los recursos administrados públicamente. El control o fiscalización correspondiente debe contener la crítica y juicio de esa administración. La multiplicidad pública de interesados es lo que origina que la rendición de cuentas públicas se haga a los poderes legislativos, que tienen la representación popular en un Estado moderno. La fiscalización de la actuación de] sector público suele hacerse a través de un órgano del Estado, técnico, independiente, con autonomía de gestión y con jurisdicción contable, aunque la rendición última de cuentas sea al poder legislativo.

Los tribunales de cuentas suelen ser independientes por mandato constitucional. Al mismo tiempo, su conocimiento, probablemente único, de las unidades que han de valorar los sitúa en una posición preferente para la realización de una evaluación de eficiencia. Parecen, sin duda, los órganos adecuados para la realización de un control de eficiencia del sector público, y esto explica que la mayoría de los países encomienden a sus tribunales de cuentas esta función.

En España, al igual que la intervención general tiene encomendadas entre sus funciones de intervención previa la realización de auditorías operativas o de gestión, el Tribunal de Cuentas ha de controlar, de acuerdo con su ley orgánica, la gestión económica del sector público y valorar la eficiencia de su actividad económico-Financiera. Por consiguiente, la opción elegida por España sigue la tendencia principal de los países reunidos en la OCDE, planteándose dificultades análogas a las que se pueden encontrar en la experiencia internacional.

La principal dificultad inicial se debe justamente a la actividad tradicional de los tribunales de cuentas centrada en los controles de legalidad y de regularidad contable. A la vez el elemento de jurisdicción contable, su actuación como tribunales, ha dado un peso preponderante entre sus miembros a personas con formación fundamentalmente jurídica. Al componente contable y al jurídico se les ha de agregar un componente económico y de evaluación de eficiencia, lo cual implica unos criterios diferentes de selección de sus miembros y una formación adecuada de su personal.

Los economistas, como profesión, por sus conocimientos de la microeconomía de la evaluación y de las técnicas contables, son miembros naturales de un tribunal de cuentas moderno, de la misma forma que los juristas lo son de un tribunal constitucional.

El segundo tipo de dificultades es más amplio y enlaza con la pregunta anteriormente planteada sobre el alcance de la evaluación de la eficiencia pública: hasta qué punto realizar esa valoración. La pauta adecuada es la de una actividad evaluadora paulatina y selectiva. Resulta necesario ir adquiriendo experiencia en la aplicación de las técnicas evaluativas, en la Fijación de criterios de eficiencia o en el desarrollo de índices de efectividad. Respecto a contar con el personal formado en estas técnicas, la colaboración de la Universidad es fundamental. El área presupuestaria de la producción pública de bienes y servicios reúne condiciones apropiadas para la evaluación, y, de acuerdo con la experiencia internacional, la sanidad y la educación, junto con las infraestructuras, son los terrenos donde más avances se han realizado. Las haciendas locales y las autonómicas forman un área de análisis valiosa pues por su número pueden proporcionar una base estadística suficiente y el control de su gasto, a la vez, constituye una prioridad importante en muchos países.

Economía y votos

Un punto central del alcance de la evaluación de eficiencia es la separación entre los aspectos técnicos y evaluativos y los políticos. El control de la eficiencia económica se refiere exclusivamente a los aspectos microeconómicos y de gestión de la actividad pública. En cambio, la valoración de la efectividad política corresponde a la representación popular y al votante. La estrategia y la elección de políticas son territorio reservado a los partidos. políticos en una democracia, que los legitima, y es el desarrollo operativo de esas políticas Io que requiere la valoración de efliciencia así como la fiscalización legal y contable. La posición, del evaluador ha de ser independierite, técnica y neutral, sin entrar en la arena del conflicto político o en la valoración política de la actividad de] sector público. Su función es la de plantear el control de eficiencia en las áreas adecuadas y desarrollarle, técnicamente, rindiendo su información a la representación popular para su utilización en el aumento de la productividad del sector público. Siguiendo estas pautas, con el proces, institucionalizado y aplicando la tenacidad requerida para su puesta en práctica, el futuro de la evaluación de la eficiencia pública es sólido y puede generar buenos dividendos sociales. Es necesario, a la vez, insistir en el desarrollo de nuevas técnicas (le evaluación, de medición de objetivos, y en el logro de una nueva cultura de gestión y eficiencla económicas,en el sector público. Mucho queda por hacer, pcro la simple iniciación del proceso no sólo facilita un mayor control sino que fomenta una mejor formulación de políticas, una gestión pública más eficiente y una modernización de los sectores públicos.