Europa, entre el terrorismo y la respuesta autoritaria

Al mismo tiempo que el Reino Unido apenas obtenía un apoyo vacilante de los países de la Comunidad Europea(CE) a su actitud de ruptura con Siria en represalia por la supuesta implicación de este país en el atentado frustrado contra un avión de las líneas áreas israelíes El Al en el aeropuerto londinense de Heathrow el pasado mes de abril, la Europa de los 21 representada en el Consejo de Europa se reunía en Estrasburgo para encontrar nuevas fórmulas (o reforzar las ya existentes) de cooperación en la lucha contra el terrorismo. Esta actitud ambigua de los países europeos es una muestra más de los intereses contradictorios que subyacen en los intentos de perfilar una actitud común europea. que haga imposible la existencia de resquicios legales, diplomáticos o de cualquier otro tipo que faciliten la acción del terrorismo contra objetivos europeos. Ello no obsta, sin embargo, para que poco a poco vaya tejiéndose en torno a Europa una tupida red de convenios, tratados o resoluciones que muestran la existencia de una creciente voluntad política de los europeos de cerrar filas contra un enemigo que les ha señalado como el principal de sus objetivos.Efectivamente, las estadísticas demuestran que Europa ha sido durante los años 1983 y 1984 el teatro principal de los comandos terroristas, pasando en el año 1985 a ocupar el segundo puesto, tras los países del Próximo Oriente. El informe sobre la acción terrorista a nivel mundial hecho público el 13 de mayo de 1986 por el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres cifra el número de atentados cometidos en 1985 en 812, contra 600 en el año precedente. El número de muertos se acercó en ese año al millar. Las razones por las que los distintos tipos de terrorismo -el terrorismo ideológico, como el de Acción Directa en Francia, la Fracción del Ejército Rojo en la República Federal de Alemania y las Cédulas Comunistas Combatientes (CCC) en Bélgica; el terrorismo micronacionalista, como el de ETA en España o el IRA en Irlanda del Norte, y el terrorismo propiamente internacional, de procedencia árabe- han escogido Europa como su objetivo predilecto no son difíciles de establecer. Estas razones no tienen que ver solamente con el tipo de objetivos que el terrorismo quiere alcanzar: la democracia, el mundo occidental, los intereses norteamericanos o las relaciones entre los aliados occidentales, sino también con las facilidades que ofrecen a las organizaciones terroristas las características propias de la Europa democrática. Entre ellas, la porosidad de sus fronteras, la cooperación entre Gobiernos y policías reacios a transmitirse entre sí sus informaciones o la concentración como en ningún otro lugar de numerosos medios independientes de comunicación de masas. Por otra parte, la naturaleza democrática de los Estados europeos les impide recurrir a métodos al margen de la legalidad constitucional, que si es dudoso que acabaran con el terrorismo, no lo es que sí terminarían con la democracia.

MÉTODOS ANTI DEMOCRÁTICOS

Este peligro ha sido tenido en cuenta por el Consejo de Europa ya en sus primeras recomendaciones y resoluciones a favor de fórmulas de cooperación en la lucha contra el terrorismo, al señalar que "la defensa de la democracia no puede jamás caer en la contradicción de utilizar métodos antidemocráticos o que violen los derechos humanos, ya que la lucha contra el terrorismo no puede servir de justificación al establecimiento de regímenes, o a la adopción de medidas, de carácter fascista, tan odiosos, por razones idénticas, como el terrorismo mismo".

Pero no solamente la voz institucional del Consejo de Europa, numerosas voces de intelectuales, de profesionales y de grupos políticos se han levantado en Europa desde el momento mismo en que se puso en marcha, con la aprobación del Convenio Europeo para la Represión del Terrorismo, de 27 de enero de 1977, el llamado espacio judicial europeo, para llamar la atención sobre la vulnerabilidad en la que podría quedar la libertad del individuo y del ciudadano si los instrumentos jurídicos que conforman aquél son utilizados en beneficio de los directos intereses estatales. Este peligro, sin embargo, se ha hecho más patente con la profusión de legislaciones especiales contra el terrorismo que han surgido en distintos países en los años setenta, a la vez que el aumento de la delincuencia llevaba a muchos Estados democráticos a adoptar medidas indiscriminadas de carácter represivo, como reformas del Codigo Penal que agravan las penas o nuevas leyes de policía otorgando a este cuerpo mayores poderes.

El criminólogo alemán occidental Josef Haussling, director del Centro de Documentación y de Estudio de la universidad de Wuppertal (República Federal de Alemania), denunció en junio de 1980, con ocasión del 292 Curso Internacional de Criminología, celebrado en aquella fecha en Pamplona, las graves consecuencias que se podrían derivar de los tres párrafos sobre terrorismo introducidos poco antes en el Código Penal alemán occidental. El nuevo artículo 88 a) del Código Penal castiga la apología de los delitos contra la Constitución, y en su virtud, dijo Haussling, "un profesor que habla en lu cátedra de terrorismo puede verse requerido para que explique en qué sentido se ha referido al terrorismo, lo cual es propio de un Estado autoritario". El artículo 129 a) se arriesga a la difícil tarea de definir al terrorista, y el 131 a) tipifica como delito la comunicación de documentos sobre terrorismo. "Si uno comunica demasiado fácilmente documentos que tengan algo que ver con el estudio del terrorismo, aunque sea de manera científica, puede tener problemas", reiteró en aquella ocasión el criminólogo alemán.

ASPECTOS INCONSTITUCIONALES

En España, la legislación especial contra el terrorismo que nació en el año 1975 no ha hecho sino engordar en los años siguientes, sin que la Constitución aprobada en 1978 fuese suficiente para derogar aspectos de la misma que a partir de ese momento podían resultar inconstitucionales, como, por ejemplo, la prórroga del plazo de la detención policial hasta 10 días. Pero es en Francia donde en estos momentos se observa con mayor nitidez la respuesta autoritaria a que pueden estar tentados los Gobiernos por la acción combinada de la presión del terrorismo y la manipulación interesada de los problemas que plantea la seguridad ciudadana. Acuciado por estas dos realidades, el Gobierno francés ha adoptado una serie de medidas indiscriminadas de carácter administrativo y propuesto otras de carácter legislativo que, obviando el control judicial, se dirigen fundamentalmente a ciertas minorías sociales, y entre éstas, sobre todo, a los emigrantes de origen árabe, a los que una parte de la opinión pública francesa tiende a identificar con los terroristas. Las leyes recientes sobre emigración que otorgan plenos poderes a la policía, el intento de impedir la nacionalización automática a la mayoría de edad de los hijos de emigrantes nacidos en Francia o el proyecto que pretende la curación obligatoria de los drogadictos bajo la amenaza de cárcel son sólo algunos ejemplos de esta tendencia autoritaria a que pueden llegar los Gobiernos si no controlan las situaciones de pánico moral de ciertos sectores sociales, que parecen querer arreglarlo todo con la petición de más fuerza policial y mayor represión.

Consciente de la existencia de tendencias autoritarias incrustadas en los Estados, a las que indudablemente alimenta en nuestros días el fenómeno terrorista, el Consejo de Europa no deja pasar ocasión de recordar, como ha hecho en la conferencia de ministros responsables de la lucha contra el terrorismo celebrada los pasados días 4 y 5 del actual en Estrasburgo, "la adhesión de los Estados miembros del Consejo de Europa a los principios de la democracia parlamentaria y de la preeminencia del derecho, así como su compromiso, de acuerdo con el estatuto del Consejo, con la protección de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales". Este recordatorio lo hace una institución europea, el Consejo de Europa, que ha sido la primera en propugnar fórmulas de cooperación en la lucha contra el terrorismo, de lasque sigue siendo el máximo ejemplo el Convenio Europeo para la Represión del Terrorismo, de 27 de enero de 1977, que a los casi 10 años de su aprobación sigue sin estar vigente en todos sus términos.

Algunos Estados no lo han ratificado todavía, y otros han expresado reservas al artículo primero, que tipifica los delitos de terrorismo que bajo ningún concepto podrían ser considerados como infracciones de naturaleza política. Bélgica, Chipre, Dinamarca, Islandia, Italia, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza y Francia, país este último que ha anunciado la próxima ratificación del convenio, se reservan la última palabra para decidir la extradición por los delitos enumerados en el artículo primero cuando, a su juicio, puedan ser considerados como infracciones políticas o inspiradas en móviles políticos.

Esta actitud muestra, por una parte, que los Estados son remisos a comprometer su soberanía mediante instrumentos jurídicos que les obligan, y por otra, que es utópico proponer nuevas fórmulas jurídicas de cooperación cuando las actuales no son suficientemente cumplidas. Los Estados proclaman su deseo de cooperación, pero se muestran reticentes para ir más allá de la adopción de medidas generales, ya que una integración a escala internacional de los medios de lucha antiterrorista limita considerablemente las opciones de los Gobiernos. A toda nueva estructura de cooperación oficial y estable prefieren los contactos informales sin protocolo y, si es posible, sin control. Ello explica, por una parte, las dificultades que encuentra la cooperación jurídica y judicial que se desarrolla en el ámbito del Consejo de Europa, y por otra, el relativo éxito que otras instancias, como el llamado Grupo TREVI (Terrorismo, Radicalismo y Violencia Internacional), de carácter policial e informativo, ha alcanzado en los últimos tiempos, a partir de los atentados terroristas cometidos simultáneamente en los aeropuertos de Roma y de Viena el 27 de diciembre de 1985. El Grupo TREVI, formado por los ministros de Interior de los 12 países de la Comunidad Económica Europea, no dispone ni de instituciones propias ni de bases jurídicas que les obliguen, y su misión es dar una respuesta coyuntural y operativa al terrorismo mediante el intercambio de sus informaciones y de su experiencia.

ESTADOS RETICENTES

Pero aun en el terreno puramente policial, los Estados se muestran reticentes para poner en marcha una organización integrada, como es el caso de la propuesta formulada por el presidente de la Asamblea Parlamentaria de la Unión de Europa Occidental (UEO), Juan María Caro, con vistas a la creación de un "grupo europeo de coordinación de la lucha antiterrorista". Este grupo debería centralizar los informes recogidos por los servicios competentes de los países miembros y formar una unidad operacional capaz de intervenir con rapidez allí donde se produjese la amenaza terrorista. Esta propuesta fue rechazada por el Consejo de Ministros de la UEO en la reunión celebrada en Venecia los días 29 y 30 de abril de 1986.

Si la cooperación integrada en el ámbito policial y operativo encuentra dificultades, las propuestas de integración judicial, como la creación de un tribunal europeo contra el terrorismo, acariciadas por alguna delegación en la conferencia de Estrasburgo de los pasados días 4 y 5 del actual, son de imposible realización. Por otra parte, no se ve su necesidad si la institución de la extradición por delitos de terrorismo funcionase según los términos del Convenio Europeo contra la Represión del Terrorismo. Hoy por hoy, este convenio constituye la única respuesta concreta de las instituciones europeas al terrorismo. Pero, por lo que se ha visto, los países europeos no están dispuestos a sacar todo el provecho de este convenio de cooperación judicial, pues prefieren las acciones conyunturales de carácter administrativo o policial, más rápidas y no sujetas a normas estables, sometidas, en último término, a la interpretación y al control de las instancias judiciales.