La reforma agraria andaluza: una necesidad política

La reforma agraria suscita aún en nuestros días fuertes reacciones apasionadas, tanto desde un punto de vista visceral como ideológico. Los autores del presente trabajo reconocen que no fácil el tratamiento de un tema como éste, que ha sido objeto de una ceremonia de la confusión a través de la historia, aunque la existencia de un Estado democrático exige soluciones mediante una acción política y planificadora de los poderes públicos para corregir los desequilibrios y para asignar los recursos disponibles de la forma más eficiente.

Después de tantos tópicos e ideologías legitimadoras de las distintas formas de propiedad; después de tantas frustraciones y reformas pendientes; después, en suma, de tanta confusión interesada, no es fácil centrar las ideas en tomo a un tema como éste, que suscita reacciones tan apasionadas y viscerales como ideológicas.Esta ceremonia de la confusión es el mejor caldo de cultivo para el renacer de viejos tópicos, bien alejados de la situación actual, e impide la clarificación de la vigencia, posibilidades y objetivos que, hoy día -y dada la situación política y la estructura económica de la agricultura andaluza- debe tener una reforma agraria moderna, realizada en un país democrático que, aceptando la economía de mercado y sus premisas, ha aceptado también la necesidad de una acción política y planificadora de los poderes públicos para corregir los desequilibrios y para asignar los recursos disponibles de la forma más eficiente económica y socialmente. Hace apenas unos días que el Gobierno andaluz ha hecho público el anteproyecto -que no proyecto de ley- y ya se han escrito cientos de páginas con las opiniones más diversas y encontradas.

En ese contexto, para unos el anteproyecto es insuficiente, para otros, excesivo.

Así, desde determinadas opciones, se dice que una reforma agraria, para que pueda tener tal título, debe plantear la transformación de la estructura de la propiedad, a través de la expropiación a todos los propietarios privados -y por el mero hecho de serlo-, de todas las fincas que superen un determinado número de hectáreas -según cultivos o tipos de explotación- y su posterior adjudicación a los trabajadores agrícolas y pequeños campesinos en forma individual o cooperativa (según las diversas propuestas).

Viejos planteamientos

Pues bien, esta idea tan esquemática -además de no ser viable con el marco constitucional aprobado por el pueblo español- es el resultado de viejos planteamientos que no responden a la realidad. En las complejas estructuras económicas actuales, la propiedad de la tierra ha ido perdiendo el papel clave que antaño tenía, si bien es cierto que todavía en determinadas zonas eminentemente agrarias, propiedad de la tierra y poder local (económico y político) sigan siendo sinónimos. El poder económico, hoy día, está más directamente vinculado al control de las actividades económicas que a la propiedad de los factores de producción ("controlar el máximo capital ajeno con el míninio capital propio..."). En cualquier caso -y aunque es evidente que la propiedad no es un factor neutro, como se demuestra por las graves distorsiones que introduce en el mercado de tierras-, parecería claro que el mero cambio de propiedad no alteraría de por sí los sistemas productivos agrarios de forma general, no condicionaría necesariamente el modelo de explotación. Por ello, una reforma agraria actual debe tener en cuenta esos planteamientos y no debe centrarse exclusivamente sobre los cambios de propiedad como fin en sí mismos. Ello no quiere decir que no sean necesarios determinados cambios en la actual estructura de la propiedad de la tierra, ni que esos cambios necesarios -económica y socialmente- no sean viables.

Desde esta perspectiva, una reforma agraria es un proceso claramente político. Es evidente que los instrumentos legales a utilizar deben situarse en el marco de nuestra Constitución.

Las razones de la reforma

Un tema de enorme interés, que condiciona el propio contenido del proyecto de ley, es el porqué de la reforma agraria, ahora y aquí, en Andalucía. En este terreno, las ideas están muy claras para el Gobierno andaluz. La reforma agraría es un proyecto político necesario para dar respuesta, dentro del marco constitucional, a una determinada situación política, económica y social del campo andaluz. Una situación que se caracteriza por una estructura de clases muy marcada, por la existencia de una fuerte presión sobre la tierra -agudizada por la crisis económica y el paro-, por unos problemas laborales y de empleo muy acusados y por una potencialidad económica que contrasta con la realidad. Un proyecto político que sirva, además, para dinamizar -algo tarde, históricamente hablando- el desarrollo de un pueblo que por su estructura productiva y su dotación de recursos naturales y humanos, encuentra en el sector agroindustrial parte de su potencialidad futura y algunas de sus propias señas de identidad. El hecho de que la reforma agraria, hoy posible, no resuelva totalmente aquellos problemas, no le resta validez, sobre todo si se tiene en cuenta que esta reforma -situada en el terreno de la estructura productiva y en la estructura de la propiedad- irá acompañada -e incluso actuará como mecanismo impulsor y catalizador- de otras medidas complementarias que tendrán su incidencia en otros aspectos del sector.

Así las cosas, creemos que la postura mantenida desde ciertas instancias de que el anteproyecto de ley de la Junta de Andalucia es inútil porque no resuelve el paro andaluz, resulta totalmente inmovilista. Hay que decirlo muy claro: este anteproyecto de ley de reforma agraria -ni cualquier, otro- no puede solucionar, en el corto plazo, el problema del paro en Andalucía, lo cual no quiere decir que no se vaya a mejorar con la reforma la generación de empleo -directo e indirecto- en el sector agrario. Son cosas diferentes.

Desde el momento en que se clarifica el porqué del anteproyecto de ley del Gobierno andaluz, resulta más fácil entender su contenido y evitar ciertos errores de interpretación. En efecto, desde estas coordenadas, resulta totalmente incorrecto decir que el objetivo básico y único del anteproyecto es un objetivo meramenite productivista.

Objetivos económicos

A nuestro modo de ver, los objetivos meramente productivistas -de incremento de la producción agraria- e incluso los objetivos económicos de cambio de la estructura productiva para buscar mayor eficiencia en la asignación de los recursos disponibles, se pueden conseguir más fácilmente por otras vías, entre otras, a través de un mejor funcionamiento del mercado. Sin embargo, cuando se introduce como opción política el que los objetivos económicos anteriores deban conseguirse de acuerdo con los criterios sociales de bienestar general y no sólo con criterios rentabilistas, y facilitando, al mismo tiempo, el acceso al uso de la tierra de jornaleros y pequeños campesinos -recurso escaso que exige, además, cuidar de su conservación y uso futuro-, entonces, obviamente, aquellas otras vías no son válidas. En este caso, las variables políticas y sociales actúan como restricciones al posible modelo económico. Esos objetivos políticos y sociales no se consiguen con el mejor funcionamiento del mercado, sino que exigen un proyecto político de reforma agraria que actúe, si es necesario, en la estructura de la propiedad y en la estructura social del campo andaluz. Así las cosas, la mejora de la producción y el cambio de la estructura productiva son condiciones necesarias pero no suficientes y, ello, por planteamiento y opción política de partida.

Estos objetivos fundamentales de la reforma agraria, así explicitados, tienen perfecta cabida en nuestro ordenamiento político. Por un lado, a través del ptincipio constitucional de la función social de la propiedad, y, por otro, a través del mandato planificador recibido por los poderes públicos que deberán, a su vez, "promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional personal más equitativa". Estos dos principios constitucionales que acogen y posibilitan una actuación como la descrita vienen apoyados, en este caso concreto, por la naturaleza específica del factor tierra que exige un tratamiento especial y distinto del resto de los sectores productivos.

Por otra parte, la propia concreción y desarrollo de esos principios constitucionales, realizada en el anteaproyecto de ley, es progresista e innovadora. Primero, porque se ha querido llegar hasta el límite de las posibilidades recogidas en los mismos, de modo que las exigencias a los propietarios en su comportamiento económicó se han elevado considerablemente. Y, en segundo lugar, porque se han introducido criterios conservacionistas, lo que sienta la bases para buscar una utilización racional -y no meramente productivista- de los recursos naturales.

En cuanto a las medidas a aplicar en cada caso concreto y en cada comarca concreta -unidad de actuación básica del anteproyecto-, éstas dependerán del grado de incumplimiento de los criterios y exigencias establecidas. Estas medidas van desde la expropiación automática de la propiedad para los casos de grave incumplimiento, hasta el tratamiento fiscal para los casos menos graves. Lo que no es posible ahora es cuantificar exactamente el número de fincas y hectáreas que se verán afectadas por cada tipo de medida. Quien pretenda cuantificarlo a priori no ha entendido lo que se pretende hacer.

Un anteproyecto de ley de estas características es sólo el instrumento del que se sirve un Gobierno para desarrollar una determinada política. Es un medio y nunca un fin. Sólo define las reglas del juego y aporta los instrumentos básicos para la actuación. Tan importante o más, resulta el cómo se aplique la ley, con qué medios se cuente, etcétera, y estas cuestiones dependerán básicamente de la voluntad política del Gobierno andaluz para su aplicación, del nivel de participación real de todos los grupos implicados y, en todo caso, de los recursos de que en cada momento se disponga. En todos esos aspectos hay condiciones positivas. Descalificar el anteproyecto porque el proceso de transferencias al Gobierno autónomo anda luz en el tema de estructuras agrarias está sujeto, aún, a lógicas dificultades es, nuevamente, otra con fusión interesada.

En estos momentos, el objetivo político fundamental es explicar y analizar en profundidad no sólo el anteproyecto de ley, sino lo que se Pretende hacer y cómo se pretende hacer. El anteproyecto debe y puede mejorarse para su presentación definitiva al Parlamento andaluz. Posteriormente, y como ya hemos señalado, una de las cuestiones más importantes para el éxito de la reforma será la participación real de los distintos grupos sociales afectados en cada ámbito comarcal.

El camino será largo -necesariamente- y probablemente difícil, plagado de dificultades políticas, económicas y técnicas, pero existen las bases mínimas que permiten abrigar una serena y moderada esperanza. En cualquier caso, es una oportunidad histórica que no puede perdersa.

es catedrático de Economía y Política Agraria de la Escuela Superior de Ingenieros Agrónomos de la universidad Politécnicade Madrid y director general de Estructuras Agrarias de la Junta de Andalucía. es profesor de Estructura Económica de España de la facultad de CC EE y EE de la universidad Complutense y director de departamento del ICADE de Madrid.