El Ministerio de la Presidencia fue incapaz de realizar la reforma de la función pública

El tercer Gobierno de Adolfo Suárez, formado el 5 de abril de 1979, incluyó a José Pedro Pérez Llorca como primer ministro de la Presidencia de la legislatura. Ponente de la Constitución y portavoz, después, del Grupo Parlamentario Centrista, Pérez-Llorca, al asumir un ministerio que concentró entonces decisivos poderes, se convirtió en el hombre fuerte de Suárez. En cambio, Joaquín Garrigues, designado ministro adjunto al presidente, careció de funciones administrativas concretas. Como asesor del jefe de Gobierno, desplegó grandes. dosis de sinceridad y lucidez que no siempre fueron atendidas.Otro de los en aquella época validos de Suárez, Rafael Arias-Salgado, fue encargado, en calidad de ministro adjunto, de las relaciones con las Cortes, vacante desde la dimisión de Ignacio Camuñas, semanas antes de la formación de¡ nuevo Gabinete. Los problemas de protagonismo entre Pérez-Llorca y Arias-Salgado y las tiranteces, provocadas, sobre todo con motivo de la representación del Gobierno ante el Parlamento, aconsejaron a Adolfo Suárez separar a ambos personajes, sin renunciar a los servicios de ninguno de ellos.

El 18 de enero de 1980 Arias-Salgado fue nombrado ministro adjunto al presidente, encargado de la Coordinación de los Asuntos Políticos, y Pérez-Llorca asumió las competencias hasta entonces asignadas a Arias-Salgado respecto a las Relaciones con las Cortes. Si a esto se une que el Ministerio de la Presidencia contaba también con una Secretaría de Estado para el Desarrollo Constitucional -asumida por Juan Antonio Ortega- y otra para la Administración Pública -ocupada por Sebastián Martín Retortillo-, se comprenderá que José Pedro Pérez-Llorca evoque ahora con cierta nostalgia aquella etapa: "Enton ces era cuando yo mandaba". Sin embargo, no aceptó la vicepresideficia autonómica que unos meses después le ofreció Suárez, "porque no quise enemistarme con más gente".

Tres ministros y un solo ministerio

En el Gabinete del 2 de mayo de 1980, al frente del Ministerio de la Presidencia aparece Rafael Arias-Salgado, al tiempo que los titulares de las dos secretarías de Estado creadas en la etapa Pérez-Llorca pasan a la categoría de ministros adjuntos para la Coordinación Legislativa y para la Administración Pública, respectivamente. Garrigues, ya gravemente enfermo -murió el 28 de julio de ese mismo año-, sale del Gobierno. De la acumulación de poder en Pérez-Llorca se pasa a un departamento representado en el Gobierno por tres ministros y sobre el que decrece el control político del titular del Ministerio de la Presidencia.

Cuatro meses después, el 8 de septiembre de 1980, se constituye el quinto y último Gabinete Suárez, en cuyo Ministerio de la Presidencia continúa Añas-Salgado. Pero aparece en el entorno de la Moncloa, con la categoría de ministro adjunto al presidente, Pío Cabanillas, ausente del Gobierno desde su etapa de núnistro, de Cultura en el segundo, Gabinete Suárez. Aunque, -según propia confesión, su vocación política es más la de ayudar que la de mandar, Cabanillas tuvo un protagonismo decísivo en la formación del siguiente Gobierno, presidido por Calvo Sotelo, en el que se instala como ministro de la Presidencia.

En este Gabinete, constituido el 26 de febrero de 1981, tres días después del intento de golpe de Estado, desaparecen los ministros adjuntos. Cabanillas se configura como única cabeza visible de la infraestructura adminiarativa de la Presidencia del Gobierno. Sus cometidos concretos son, sin embargo, escasos. Las reuniones semanales del Consejo de Ministros comienzan a celebrarse cada dos semanas, aunque se refuerza, en cambio, la importancia de la Comisión de Subsecretarios, creada en tiempos de Suárez, y que se ocupa de los temas de trámite. La iniciativa del desarrollo. constitucional sale de Presidencia, reclamada por el nuevo ministro de Justicia, Francisco Fernández Ordóñez.

Medio año después, el 31 de agosto de 1981, con motivo de la dimisión de Fernández: Ordóñez, Calvo Sotelo desplaza a Cabanillas desde el Ministerio de la Presidencia al de Justicia. Uno de los colaboradores directos del presidente del Gobierno, Matías Rodríguez Inciarte, ocupa el Ministerio -de la Presidencia, y en él es mantenido cuando el 1 de diciembre de 1981, en pleno principio del fin de la descomposición de UCD, Calvo Sotelo remodela su Gabinete.

Por primera vez se incorpora al Gobierno el portavoz del Grupo Parlamentario Centrista en el, Congreso de los Diputados. Jaime Lamo de Espinosa, con la denominación de ministro adjunto al presidente, se instala en la Moncloa, pera no asume ninguna de las competencias del Ministerio de la Presidencia.

La gran tarea no realizada durante la legislatura por el Ministerio de la Presidencia fue la reforma administrativa, en especial en lo que se refiere a la regulación de la función pública. Ni siquiera la existencia de un ministro adjunto, o de un secretario de Estado con exclusiva dedicación a la Administración pública, estimuló suficientemente al Gobierno para acometer una reforma cuya urgencia todos reconocen.

Reforma administrativa congelada

El proyecto de ley del Gobierno, la Administración y la función pública, publicado el 5 de febrero de 1980 -Pérez-Llorca lo había prometido el 9 de noviembre de 1979 para "antes de una luna"-, estuvo congelado durante meses en el Congreso y finalmente fue retirado por el Gobierno durante la etapa de Cabanillas en Presidencia. Pérez-Llorca destaca que con esta ley se abordaba la modernización de la función pública y la regulación de los derechos de los funcionarios. "No sé bién por qué la retiró Pío. Tal vez sería por escrúpulos jurídicos, dado que se mezclaban los aspectos orgánicos y no orgánicos. En todo caso,considero un error retirar esta ley", manifestó a EL PAÍS.

Para Rafael, Arias- S algado, la gran reforma de la función pública se resume "en un sistema retributivo adecuado y en regular las consecuencias de las transferencias de funcionarios a las comunidades autónomas. Eso es todo". Asimismo, Arias-Salgado estima necesaria la reforma de la jurisdicción contencioso-administrativa, "que llevamos ahora en el programa electoral de UCD y que es especialmente importante en lo -que se refiere a la ejecución de sentencias". Esta reforma complementará lo establecido por la ley.34/81 sobre legitimación de los ciudadanos para impugnar los actos administrativos de las comunidades autónomas.

Por lo demás, la disolución de las Cortes sorprendió al Gobierno sin que el Parlamento hubiera hincado prácticamente el diente a los proyectos de ley orgánica de regulación del ejercicio de los derechos y libertades por los funcionarios de las administraciones públicas y sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos, publicados por el Boletín Oficial de las Cortes el 9 de octubre de 1981.

Para Rodríguez Inciarte, ambos proyectos significan "un primer paso" hacia las soluciones adecuadas. Esta reforma proyectaba, entre otras cosas, la profesionalización de los funcionarios hasta el nivel de director general, la simplificación de los cuerpos de la Administración, promoción por sistemas diferentes al de oposición y supresión de la contratación temporal. El PSOE comparte estos criterios y proyecta complementarlos con una ley de Incompatibilidades que sustituya a la aprobada este año, cuya entrada en vigor está prevista para 1983.

Una Presidencia del Gobierno sin apoyo

Ni uno ni otro proyecto de reforma abordaba la institucionalización administrativa de la Presidencía del Gobierno, órgano del Estado consagrado a nivel político en la Constitución, pero carente de una infraestructura administrativa propia. En, opinión de Arias-Salgado, el Ministerio de la Presidencia, que intenta suplir aquella carencia, es, en realidad, una herencia del régimen anterior". En cambio, Pérez-Llorca considera que el Ministerio de la Presidencia español es una institución homologable a otras existentes en los países democráticos de nuestra área, y concretamente similar al viceministro, de la Presidencia de la República Federal de Alemania.

Según otros altos funcionanos y expertos, la existencia del Ministerio de la Presidencia, en su actual configuración, es "un error administrativo que arrastramos desde la época de Arias Navarro". Lo correcto sería, según ellos, que bajo la autoridad del primer ministro existieran uno, o más ministros sin cartera y sin capacidad de sustituir la responsabilidad del jefe del Gobierno. Bajo la única competencia de este y con la suficiente dotación de infraestructura propia, la Presidencia del Gobierno, departamento del primer ministro, se encargaría de la coordinación de los departamentos en aspectos tan importantes como la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, instrumento económico de tan capital importancia política que debe estar bajo la directa responsabilidad del presidente del Gobierno.

Esta concepción no está alejada del planteamiento socialista. El líder del PSOE, Felipe González, ha denunciado recientemente que en España "la Presidencia del Gobierno no se ha ejercido todavía", por falta de la suficiente estructura administrativa capaz de soportar la acción del jefe del Ejecutivo. "La infraestructura humana de la Presidencia del Gobierno", ha dicho González, "es menor que la de una delegación provincial de un ministerio". Entre los proyectos de modernización administrativa, el PSOE tiene previsto dotar a la cabeza del Gabinete de los necesarios servicios administrativos para una acción eficaz.

Entre otras realizaciones en favor de la gestión presidencial, Arias-Salgado destaca la profesionalización del Centro de Investigaciones Sociológicas, adscrito al ministro adjunto en la etapa de Garrigues y asumido por Presidencia el 29 de mayo de 1980, al mismo tiempo que el Instituto Nacional de Prospectiva. En cambio, califica de absurdo que el Instituto Geográfico Nacional -adscrito a Presidencia durante la etapa Pérez-Llorca- dependa de este ministerio.

Uno de los aspectos positivos de la actuación del Ministerio de la Presidencia durante la legislatura fue la eficacia en el funcionamiento de la Comisión de subsecretarios, que alcanzó su punto culminante el 23-F, cuando sustituyó, de acuerdo con el Rey, la forzada inactividad del Gobierno.

Desarrollo constitucional sin mayoría estable

La función de promover el desarrollo legislativo de la Constitución -uno de los objetivos obviamente básicos para los sucesivos Gobiernos durante la primera legislatura posconstitucional- fue asumida por el Ministerio de la Presidencia ocupado por Pérez-Llorca, quien en junio de 1979 obtuvo del Gabinete la aprobación de un programa calendario que comprendía el envío a las Cortes, en el plazo de un año, de un total de 55 proyectos de ley.

En opinión de la persona más directamente encargada de la buena marcha de este programa, Juan Antonio Ortega -secretario de Estado para el Desarrollo constitucional y, más tarde, ministro adjunto para la Coordinación Legislativa-, la ambición de aquel proyecto permitió el cumplimiento del 60% del programa.

Pérez-Llorca reconoce ahora que aquel plan "requería una mayoría parlamentaria estable, que no existía". Pero el hecho de que durante la legislatura una veintena de proyectos de ley fueran retirados por el Gobierno o congelados por su grupo parlamentario, apunta también a la falta de coherencia interna de UCD, especialmente puesta de manifiesto en esta etapa. El proyecto de ley de Policías autónomas, el de Autonomía Universitaria y el nuevo Código Penal, retirados del Parlamento, muestran en especial la incapacidad centrista para asumir sus propias iniciativas.

José Pedro Pérez-Llorca recuerda su participación directa en la elaboración de la ley del Tribunal Constitucional, "una ley que ha salido bien", así como en las negociaciones junto a Juan Antonio Ortega y con el socialista Gregorio Peces-Barba como principal interlocutor, para la elección de los doce magistrados del alto tribunal. "A título anecdótico, recuerdo de aquella negociación", dice Pérez-Llorca, "que Peces-Barba insistía en que metiéramos a personas como Hernández Gil, pero no en la cuota del PSOE, sino en la nuestra, a lo que contestábamos que nuestra parte ya nos la administrábamos nosotros"

El entonces ministro de la Presidencia tuvo también gran protagonismo en la negociación de los estatutos vasco y catalán durante el verano de 1979, a base de consumir largas madrugadas en la Moncloa y en el Congreso de los Diputados. Recuerda, por otra parte, la colaboración del Centro de Estudios Constitucionales, que durante la etapa presidida por Francisco Rubio Llorente "asesoró muy bien el desarrollo constitucional".

La actuación gubernamental para impulsar el desarrollo de la Constitución enlaza con otra competencia del Ministerio de la Presidencia: las relaciones con las Cortes, tanto en su aspecto legislativo como de control. El total de leyes promulgadas durante la legislatura fue de 231, de las que 202 son ordinarias y las veintinueve restantes orgánicas, que en su mayoría desarrollan la Constitución. Entre las más sobresalientes figuran las que contienen los estatutos de autonomía y las que comienzan el levantamiento del nuevo edificio institucional. Así, las que regulan el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo -fruto de una iniciativa socialista- y el Tribunal de Cuentas.

En cuanto a la función de control, el Gobierno contestó a 391 interpelaciones en el Congreso y 132 en el Senado; se produjeron 1.012 preguntas con respuesta oral en el Congreso y 252 en el Senado -de las que fueron contestadas un 80%- y se contestaron por escrito 3.852 preguntas en el Congreso y 1.624 en el Senado.

Prensa estatal y televisión privada

En el Ministerio de la Presidencia confluyeron en un momento dado las competencias sobre RTVE y la tutela gubernamental sobre la Prensa del Estado con la iniciativa para la regulación de la televisión privada y la concesión de las emisoras radiofónicas de frecuencia modulada. Unas y otras atribuciones procedían del Ministerio de Cultura, reencarnación democrática del viejo ministerio franquista de Infonnación. El 17 de enero de 1980, la Secretaría de Estado para la Información -entonces ocupada por Josep Meliá asume las competencias sobre RTVE y demás medios de comunicación social del Estado. PérezLlorca asegura que nunca tuvo ni quiso tener competencias sobre RTVE y que Meliá "nunca despachó conmigo. Lo hacía directamente con Suárez".

Con Meliá, el Gobierno de UCD inicia la fase final hacia la enajenación de la antigua cadena de periódicos del Movimiento. A nivel legislativo, con la aprobación por las Cortes de la ley sobre supresión del organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado, promulgada el 26 de abril de 1982, queda despejado el camino, aunque la, disolución de las Cámaras y la convocatoria de elecciones se produce antes de que la ley, recurrida por 53 senadores socialistas ante el Tribunal Constitucional, se haya puesto en aplicación. El PSOE entiende que aquellos periódicos ni siquiera sirvieron al Gobierno, sino que en muchos casos fueron órganos deexpresión de la ultraderecha. El PSOE favorecerá la constitución de cooperativas de trabajadores, la devolución de los periódicos a quienes les fueron incautados o la venta en pública subasta.

El decreto 'Cabanillas'

El tema de la televisión privada experimenta dos etapas claramente diferenciadas a lo largo de la legislatura. Durante el mandato de Adolfo Suárez -con Pérez-Llorca primero, y Arias-Salgado después al frente del Ministerio de la Presidencia- la regulación de la televisión privada no es una cuestión urgente. Ni se incluye en el programa de desarrollo de la Constitución ni se establece como prioridad. La administración de RTVE parece suficiente, hasta que llega Calvo Sotelo a la presidencia del Gobierno.

Pío Cabanillas, que asume el Ministerio de la Presidencia después de la intentona golpista del 23-F, se da cuenta de que las elecciones están cerca y es preciso buscar una fórmula rápida para poner en marcha las televisiones privadas, sin necesidad de pasar por el trámite largo y políticamente difícil del Parlamento. En el último Consejo de Ministros antes de las vacaciones del verano de 1981, Pío Cabanillas presenta un proyecto de decreto de autorización de empresas privadas de televisión, fórmula jurídica a la que se opusieron, entre otros ministros, Pérez-Llorca, Fernández Ordóñez y Juan Antonio Ortega.

El ministro de la Presidencia no acudía a la reunión gubernamental precisamente desasistido. En sus manos mostraba un informe favorable del Consejo de Estado, realizado a toda velocidad en sólo diez días, en el que la permanente del alto órgano consultivo consideraba que la disposición final del Estatuto de RTVE preveía la fórmula del decreto al autorizar al Gobierno, "previa audiencia del Consejo de Estado, al desarrollo de lo previsto en este Estatuto". Lo previsto era la titularidad del Estado sobre RTVE, luego el Gobierno podía conceder permiso de explotación de dicho servicio público a empresas privadas.

Quienes se oponían al decreto estimaban que la regulación de un derecho fundamental reconocido en la Constitución exigía una ley aprobada por el Parlamento. Cabanillas insistía en que, salvando las distancias, se trataba de la concesión de un servicio público, como podría serio una carretera. La iniciativa de Cabanillas fué asumida por su sucesor en el ministerio, Matías Rodríguez Inciarte, quien el 9 de septiembre de 1981 afirmaba: "Si el Gobierno está habilitado para actuar por decreto, no veo la razón para que tenga que presentar al Parlamento un proyecto de ley".

La sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de marzo de 1982, por la que se desestimaba el recurso de amparo promovido por Antena 3, sentaba, sin lugar a dudas, que la gestión indirecta del servicio público de la televisión "requiere una decisión del legislador", y según las interpretaciones más solventes, la regulación de esta materia era necesario realizarla mediante ley orgánica.

La polémica parecía zanjada cuando, pocos días después del fallo del alto tribunal, el Gobierno remitió al Parlamento sendos proyectos de ley orgánica -sobre el ejercicio de la libertad de expresión a través de la radiodifusión y la televisión- y ordinaria -por la que se regula la gestión indirecta del servicio público de radiodifusión y televisión- y adelantó el criterio gubernamental de que las concesiones de televisiones privadas se harán sobre la base de fragmentar un cuarto canal nacional, de modo que no se otorgue excesivo poder a un solo concesionario.

La oposición permanecía a la expectativa y finalmente se pronuncio a favor de una sola ley orgánica para la regulación de la materia. Los dos proyectos de ley se publicaron el 14 de mayo de 1982 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y se acordó su tramitación conjunta en la Comisión Constitucional. La disolución de las Cámaras produjo la caducidad de estos proyectos de ley, cuya resurrección parece muy difícil si el PSOE obtiene mayoría suficiente en las próximas elecciones.