La LOAPA: fondo y forma / 1

Es difícil suponer que toda la compleja arquitectura del Estado autonómico pueda construirse y desarrollarse firmemente con la sola apoyatura legal de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Sobre todo teniendo en cuenta que en materia autonómica la Constitución se limita, más que nada, a abrir posibilidades, cauces y vías para autonomizar el Estado, pero no prevé ningún modelo específico ni entra, por tanto, a considerar cuáles serían las bases de su funcionamiento.La Constitución ofrece, sí, un abanico de opciones en cuanto a la organización territorial del Estado y establece un amplio marco en el que tienen cabida muy diferentes tipos de descentralización (desde la autonomía política hasta la mera descentralización administrativa, desde el Estado autonómico solidario hasta otros posibles modelos que sólo reconocieran el derecho a la autonomía de manera limitada para dos o tres comunidades), pero no contiene, sin embargo, previsiones concretas sobre unos modelos u otros. Es, como todas las Constituciones, un conjunto de normas esencialmente indeterminadas, cuyos principios requieren una concreción.

Ninguna de estas dos-leyes, por tanto, ni la Constitución ni,, obviamente, los Estatutos de Autonomía, entran a considerar el funcionamiento específico de este nuestro Estado autonómico, que algunos pretenden sustraer a cualquier tipo de tratamiento normativo y que, no obstante, en este mes de junio cuenta ya con ocho comunidades autónomas.

Oponerse, negar, tergiversar por principio cualquier ley que marque unas bases de funcionamiento para el conjunto del Estado autonómico parece, pues, bastante inconsecuente con el hecho de haber sido aceptada ya la iniciativa autonómica de diecisiete comunidades y con la constatación manifiesta de que, con la Constitución y los Estatutos, no tenemos instrumentos jurídicos suficientes para asegurar el buen funcionamiento de los procesos autonómicos en curso.

La generalización del proceso autonómico

El tema de fondo es evidentemente la generalización de los procesos autonómicos en base al principio dispositivo de la Constitución. Pero la propia disposición de estas iniciativas autonómicas parece responder a causas más profundas que las que algunos apuntan refiriéndose al capricho o electoralismo de algunos partidos.

De hecho, ha habido acontecimientos que han sido clara expresión de la voluntad generalizadora de los procesos autonómicos, así como del rechazo de cualquier modelo de Estado autonómico que marcara insalvables distancias entre las autonomías históricas y las demás. Si algo se ha puesto de manifiesto en los procesos autonómicos es que el agravio comparativo funciona tanto o más que la memoria histórica.

El 28-F fue una abierta confirmación de ello, pero también había sido muy reveladora con anterioridad la reacción de Galicia, cuando se intentó por parte de sectores de UCD y del Gobierno que su Estatuto de Autonomía contuviera cláusulas dilatorias para el ejercicio de sus competencias, o precisase habilitaciones de las Cortes para ello. Y tampoco se puede olvidar a este respecto que en enero de 1980.la gran mayoría de los procesos autonómicos, el andaluz, el valenciano, Canarias, Aragón, Extremadura, Baleares, prefirieron bloquear su acceso al autogobierno antes que aceptar aquel 143 ofertado por UCD, que tenía más de descentralización administrativa que de autonomía política. Intento de reducción autonómica que también fracasa.

No creo que pueda hablarse de esta voluntad autonómica en tonos despectivos, de frivolidad o de reproche. El deseo de acceder a la autonomía fue, una vez aprobada la Constitución, un sentimiento generalizado con el que algunas fuerzas políticas supieron conectar y contra el que combatieron otras, por cierto con alto precio político en el error.

Pero tampoco puede plantearse, no obstante, la autonomía en términos puramente emulativos, mucho menos cuando los referentes son esas dos grandes comunidades, Cataluña y Euskadi, que han sido el gran motor de la España de las autonomías y que ahora soportan, a veces perplejas, cómo algún joven advenedizo intenta mostrarles los caminos autonómicos.

Por el contrario, sería mucho más positivo entender en sus justos términos el carácter de esta generalización de los procesos. Una extensión de la autonomía que no sólo no resta o mengua capacidad autonómica, sino que enriquece y fortalece al propio sistema autonómico y a cada uno de sus miembros, teniendo siempre en cuenta que no hay nada que debilite más las autonomías que su propio aislamiento.

Los posibles recelos no deberían, pues, referirse a la generalización en sí misma, a sus exigencias clarificadoras o solidarias, sino, más bien, a la forma en que se lleva a cabo. Cabe, eso sí, el temor de que ese complejo Estado autonómico se levante sin estructuras sólidas que articulen sus partes, sin previsiones, sin garantías suficientes, sin límites precisos, sin orden, sin coherencia. Este es precisamente el objeto de la LOAPA.

Objetivos de la LOAPA

La LOAPA cubre una serie de objetivos amplios y heterogéneos, suscitados en gran medida por el desarrollo de los procesos autonómicos, a los que da respuesta por primera vez desde una perspectiva de Estado. Entre ellos, por ejemplo:

- Establecer unas bases mínimas de coherencia entre las diferentes comunidades autonómicas, una especie de compatibilidad básica, existente en todos los Estados descentralizados y prevista en nuestra Constitución a través de este tipo de leyes armonizadoras.

- Reducir los conflictos de competencias entre el Estado y las comunidades autonómicas, fijando criterios de interpretación en esta materia (título I).

- Ofrecer modelos operativos para las Administraciones públicas autonómicas bajo un punto de vista de eficacia, coherencia y austeridad en el gasto público (títulos II y III).

- Una adecuación de la Administración central y periférica del Estado a la nueva estructuración autonómica (título V).

- La garantía de una ordenación y homogeneidad para la transferencia de servicios a las CC AA exigiendo una metodología común para su valoración (título IV).

- Soluciones a los problemas más urgentes que plantea la función pública afectada por la transformación autonómica (título VI).

Aspectos todos ellos de vital importancia. Que una ley de estas características se considere por parte de sectores nacionalistas recorte, reforma o modificación de la Constitución, de los Estatutos o de ambos es también algo previsible, casi normal, a la vista de lo acontecido con leyes, semejantes en otros Estados de corte regional o federal. Lo que ya raya en lo insólito y quizá celtibérico es que se pierda el norte y no se acierte a ver quién es quién y qué intereses generales o particulares se están defendiendo realmente. Lo que resulta incongruente con el peso y contenido de la ley es que se juegue partidistamente con ella y se comercie su futuro corí arreglos coyunturales, según como caiga, la semana parlamentaria en el irresoluto y aturdido partido del Gobierno.

A decir verdad, una vez generalizado el proceso autonómico, casi nadie con sentido común y de la responsabilidad niega la necesidad de esta polémica ley.

Fueron, en primer lugar, las propias Cortes Generales, Congreso y Senado, las que, tras un profundo debate, centrado en el carácter de la ley y en el interés general que suponía legislar sobre estas materias, se pronunciaron a favor de la elaboración de una ley de estas características en septiembre del pasado año. Pero además, con posterioridad, hasta los más tenaces detractores de la ley, como el propio diputado Juan María Bandrés, han manifestado en repetidas ocasiones su actitud favorable a una ley, aunque no a esta ley: "Sí a una LOAPA", aunque "no a esta LOAPA".