Las 'compatibilidades' de los altos cargos

Una adecuada regulación, y una práctica escrupulosa, de las incompatibilidades de los altos cargos -ministros, subsecretarios, directores generales- son muy importantes por el ejemplo que suponen para toda la sociedad y, especialmente, para los funcionarios, a quienes aquéllos dirigen y controlan. En la moderna historia de la legislación especial de España en esta materia se han dado, en nuestro siglo, tres avances y un retroceso. Un cuarto avance reciente sería el principio de incompatibilidad de los miembros del Gobierno establecido por la actual Constitución, en su artículo 98. Y, finalmente -dice el autor-, quizá haya que añadir un segundo y profundo retroceso por consecuencia del actual proyecto de ley de Incompatibilidades.

El proyecto de ley de Incompatibilidades, que el Pleno del Congreso debate actualmente, fue remitido por el Gobierno sin norma alguna sobre altos cargos. A última hora ha introducido UCD, en el dictamen de la Comisión de Presidencia, dos disposiciones adicionales que se limitan a regular dos impuestos de compatibilidad, de forma indirecta y muy discutible además. Con ello, los problemas de incompatibilidades de los altos cargos quedarían regulados, tan sólo, en una mínima parte, dando lugar a tantas interrogantes y dudas que se llega a la perplejidad. Esta minirregulación del problema supondría un profundo retroceso, sólo comparable al decreto de 1936, con la agravante de darse ahora en circunstancias muy distintas de aquéllas, lo que produciría gravísimos perjuicios, sobre todo a la Administración pública.La preocupación de que las Cortes puedan aprobar esas dos disposiciones adicionales, o limitarse a completarlas un poco, es la razón de ser de ese artículo, que pretende llamar la atención sobre algunos aspectos del problemas, "a los efectos que procedan".

La primera ordenación general y seria en España sobre incompatibilidades de los altos cargos son los reales decretos-leyes de 12 de octubre de 1925 y 24 de diciembre de 1928. Eran incompletos, pero dieron un primer paso adelante importante. La exposición de motivos del primero es expresiva de lo que se intentaba ordenar: "Motivo de escándalo.., para la moral pública..., el maridaje de las altas funciones ministeriales con las de directores, consejros.... de las grandes compañías o empresas de servicios públicos o contratistas del Estado...".

El avance más importante de nuestra legislación especial lo constituye la ley de 7 de diciembre de 1934, dedicada específicamente a las incompatibilidades de los altos cargos, aunque estuvo en pleno vigor poco tiempo. Era amplia y concreta, tanto en cuanto al ámbito subjetivo -altos, cargos afectados- como en cuanto al ámbito objetivo -supuestos de incompatibilidad y medidas de control-.

El decreto de 25 de septiembre de 1936 supuso, por el contrario, un retroceso, al dejar en suspenso las incompatibilidades para el desempeño de cargos públicos sin autoridad y los de ciertas funciones gubernativas, aunque mantenía la prohibición de duplicidad de sueldos. Lo cierto es que a partir de entonces se inicia una etapa, hasta 1955, calificada por Serrano Guirado de benignidad y tolerancia, que él justifica por las circunstancias de emergencia económica del país, que no permitían el enclaustramiento de las autoridades en el marco de una sola función, ya que las necesidades no podían soslayarse por respeto de dogmas y principios rectores de los períodos de normalidad.

Legislación vigente

Las incompatibilidades de los altos cargos están reguladas, con carácter general, en el decreto-ley de 1955 y en la Constitución, aunque existen también normas aisladas vigentes en la legislación particular de ciertos funcionarios públicos, profesionales, etcétera, anteriores o posteriores al decreto-ley y que no estén incluídas en su régimen derogatorio.El decreto-ley de 13 de mayo de 1955, específicamente dirigido, a través de sus nueve artículos, a las incompatibilidades de los altos cargos, se inspira sustancialmente en los principios de la citada ley de 1934, aunque es una forma menos rigurosa en muchos aspectos. Ese decreto-ley era una norma aceptable y hubiera sido eficaz en circunstancias más favorables; pero lo cierto es que ha sido insuficiente para cortar las prácticas de compatibilidad establecidas en el período anterior y las nacidas en la realidad posterior.

Esa insuficiencia del decreto-ley ha sido debida, en parte, a falta de voluntad política, nunca más difícil que en estos casos en que los que mandan tienen que imponerse a sí mismos austeridad. Y ha sido debida también a las retribuciones bajas -aunque últimamente no son tan bajas como antes-, si bien creo que esto, en el fondo, es casi sólo una excusa, ya que los altos cargos podrían haber subido adecuadamente sus retribuciones; claro que no tanto como a través de ciertas compatibilidades, que se apoyan discretamente en alguna disposición reglamentaria o similar. Pero también han contribuido al fracaso del decreto-ley sus propios defectos, unos de origen y otros por no ser completado con reformas posteriores:

1. El ámbito subjetivo del decreto-ley fue ya criticado por Serrano Guirado por impreciso, pues, aunque enumera a ministros, subsecretarios y directores generales y asimilados a ellos, no aclara el criterio de asimilación. (¿Qué diría ese autor si pudiera ver las adicionales sobre altos cargos del proyecto actual de incompatibilidades, que usan la expresión altos cargos sin más?.)

2. En el ámbito objetivo, los defectos son muchos: incluye, por ejemplo, la típica y tan discutible excepción de los cargos docentes; incluye también la de los cargos retribuidos "inherentes a las funciones propias de tales cargos"; es muy incompleto respecto de la incompatibilidad con empresas concesionarias, contratistas, etcétera, pues no parece considerar como tales incompatibilidades las dependientes de organismos autónomos, etcétera.

3. Al igual que la ley de 1934, el decreto-ley dispone la incompatibilidad con otros cargos, pero no la establece expresamente con las retribuciones de esos cargos (se hila muy delgado en estas materias); y de ahí parten algunas prácticas dudosas, a mi juicio, como es considerar vigentes reglamentos que permiten tener un interino o sustituto en el antiguo puesto, percibiendo una parte de ingresos, aun procediendo éstos de aranceles, cuya principal justificación es el incentivo que suponen para agilizar el servicio prestado al público, por lo que deberían reservarse ex clusivamente para quien está di rectamente en activo.

4. Permite además el decreto-ley repetido, por remisión a la legislación sobre funcionarios, que la excedencia especial que para éstos supone el alto cargo les permita optar entre unas u otras retribuciones; lo que en ciertos casos es absurdo y da lugar a vías de escape como la del apartado anterior.

5. El decreto-ley encargó a la Presidencia del Gobierno el control de las incompatibilidades, pero sería mejor -al menos ahora- un sistema de comisión especial con fuerte representación parlamentaria, al estilo francés (decreto de 29 de octubre de 1936, sobre acumulaciones de cargos y remuneraciones de los funcionarios).

6. Dispone finalmente el decreto-ley la derogación de cuantas normas se le opongan, pero no las cita, ni llega a lo que sería más eficaz: no admitir más excepciones que las expresamente reguladas en la propia ley especial de Incompatibilidades, al estilo de algunas leyes fiscales en materia de exenciones, y por motivos similares.

La Constitución de 1978 establece en su artículo 98:

- "Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

- La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno."

Podríamos plantearnos hasta qué punto esos dos párrafos son ya norma positiva directamente obligatoria y qué suponen como tal; pero ahora nos interesan más otros aspectos:

1. Está claro que, respecto de los miembros del Gobierno, la Constitución establece un principio de tajante incompatibilidad con otras funciones públicas y con cualquier actividad profesional o mercantil.

2. Y está claro también que la Constitución ordena que ese principio de incompatibilidad sea regulado por la ley.

¿Cumple el proyecto de ley de Incompatibilidades ese mandato rigurosamente, respetando el principio constitucional?

El dictamen de la comisión

Lo más importante del proyecto no es lo que regula directamente sobre altos cargos, sino lo que no regula y deja en el aire de la duda y de la indeterminación.Lo que regula básicamente es: en la adicional segunda, la compatibilidad relativa de las funciones propias del alto cargo con puestos en las empresas del sector público; y en la tercera, la compatibilidad, también relativa, con la condición de diputado o senador, o miembro de una asamblea legislativa de comunidad autónoma. En ambos casos, la regulación es indirecta, se remite a la norma relativa a los funcionarios. Esa equiparación total entre alto cargo y funcionario no es lógica, pues las incompatibilidades deben ser más rigurosas para aquéllos, sobre todo para los miembros del Gobierno, a la visita del citado artículo 98 de la Constitución. Además, en la adicional tercera se incluye, al parecer, una opción a favor del alto cargo que supone elegir las percepciones correspondientes al régimen de jornada reducida, lo que no deja de ser extraño.

Pero el problema fundamenta que plantea el proyecto es que, al parecer, no regula nada más sobre incompatibilidades de los altos cargos. Sería absurda la existencia de esas dos adicionales y que el resto del proyecto fuera también aplicable a los altos cargos. Pero es que además los altos cargos no parecen estar incluidos entre las personas que el proyecto enumera como sujetas a la futura ley, ni las demás normas del proyecto les serían de fácil aplicación.

Si el proyecto no contiene más normas sobre altos cargos que esas adicionales, las preguntas se agolpan hasta llegar a la perplejidad. ¿Sigue vigente, después que sea ley el proyecto, el decreto-ley de 13 de mayo de 1955, o se pretende estimarlo tácitamente derogado y sustituidas todas sus normas de incompatibilidad por esas dos adicionales de compatibilidad relativa? La verdad es que no hay derogación expresa, y la tácita no parece aplicable porque no son normas incompatibles. ¿Es lógico dejar vigente ese decreto-ley tan antiguo, dada la materia, y tan depreciado en la práctica después de la Constitución? ¿No sería más lógico regular de nuevo totalmente esta materia, corrigiendo los defectos del decreto-ley de 1955, siguiendo el principio de incompatibilidad absoluta que indica para los miembros del Gobierno el artículo 98 de la Constitución?

Si se regula de forma insuficiente y de forma poco clara esta materia no se cumplirá debidamente el mandato del artículo 98 de la Constitución, se creará una gran confusión, empeorando, en vez de mejorarlo, el régimen del citado decreto-ley de 1955, con conscuencias que pueden ser muy perjudiciales y graves:

- Aumentarían las actuales situaciones o acumulaciones de cargos o retribuciones de los altos cargos, más o menos amparadas en leyes propias de funcionarios o profesionales, reglamentos o decretos.

- Se devaluarían en la práctica las normas sobre incompatibilidades de los funcionarios -incluidas las del propio proyecto-, debido al ejemplo de los altos cargos y a la incapacidad moral de éstos para sus funciones inspectoras y de control de las incompatibilidades de aquéllos, lo que haría más dificil el abordar graves problemas de la Administración, como son las retribuciones, el horario de trabajo, la productividad, etcétera.

- Se introduciría un alarmante síntoma de insolidaridad social.