El ministerio fiscal camina hacia su independencia

El Estatuto del ministerio fiscal, a punto de ser aprobado definitivamente por el Congreso, constituye un texto capital para la configuración del Estado democrático que, a partir de la Constitución, se está construyendo. Este nuevo Estatuto pone su énfasis en la independencia del ministerio fiscal y le concede perfiles tan novedosos que obligarán a todos -fiscales y ciudadanos, juristas y profanos- a revisar los prejuicios existentes hasta ahora sobre su figura y su marco de actuaciones. Cándido Conde-Pumpido, fiscal general en el Tribunal Supremo, hace una exégesis, en esta serie de dos artículos, del alcance y particularidades del nuevo Estatuto

El estatuto del ministerio fiscal (MF), que acaba de ser aprobado y pronto verá la luz en el BOE, constituye un texto capital para la configuración del Estado democrático que, a partir de la Constitución, se está construyendo.Ese nuevo estatuto configura un MF para la democracia, dándole nuevos perfiles que nos obligarán a todos -fiscales y ciudadanos, juristas y profanos- a revisar nuestros prejuicios sobre lo que el fiscal sea y sobre cuales sean su marco y modos de actuación.

El ministerio fiscal (MF) venía hasta ahora definido, por imperio de un estatuto redactado en una de nuestras periódicas situaciones dictatoriales, como el «representante del Gobierno ante los tribunales». Ello implicaba que el fiscal, como todo representante, hubiera de cumplir las instrucciones y órdenes de su representado, órdenes que podían impartirse no sólo al fiscal del Tribunal Supremo, sino a cualquier otro miembro del instituto. Y, pese a que el sentido de independencia y de justicia de los fiscales logró que las cosas no fueran tan malas como podrían haber sido, esa imagen de un MF vinculado al ejecutivo ha quedado grabada en la mente colectiva.

Pero si la Constitución rompió ya aquel esquema, al rechazar toda dependencia del MF respecto al Gobierno, el nuevo estatuto, que verá pronto la luz en el BOE, profundiza esa ruptura. No sólo ya no podrá el Gobierno impartir órdenes al MF o a sus miembros individualizados, sino que se prohíbe expresamente a éstos recibir órdenes o indicaciones que no provengan de sus superiores naturales, así como se impide su comparecencia ante cualquier autoridad administrativa.

Relación con los poderes públicos

Pero la naciente independencia del MF no significa ni que pueda convertirse en un cuarto poder, que estaría creado al margen de toda la estructura constitucional, ni que pueda quedar encerrado en una torre de marfil y aislado del entorno en el que debe actuar. Por el contrario, el MF, como órgano de la estructura jurídica del Estado, debe relacionarse -sin carácter de dependencia y siempre en el marco de la legalidad- con todos los poderes públicos, como así lo dispone el estatuto: con las Cortes Generales, en cuanto el MF, como defensor de la legalidad, tutela la obra del legislativo de las, posibles desviaciones que en la aplicación de sus leyes puedan producirse en el ámbito de los otros poderes, así como deberá colaborar e informar a las cámaras, cuando para ello fuere requerido y no hubiese obstáculo legal. Con el judicial, en cuanto el medio natural de actuación del MF, como promotor de la acción de la justicia, serán los tribunales por cuya independencia debe además velar, apareciendo así constitucionalmente integrado en el poder judicial, donde, de siempre, se han distinguido dos funciones diferenciadas: la de juzgar, que corresponde en exclusiva a los juzgados y tribunales, quienes no podrán ejercer ninguna otra (artículo 117), y la de promover la acción pública que ponga en marcha el mecanismo judicial -esencialmente pasivo y que precisa para actuar una excitación externa-, que el Estado atribuye al MF, que la ejerce con órganos propios, no sometidos al Gobierno o la disciplina del Consejo General del Poder Judicial (artículo 124). Y con el ejecutivo -tanto el estatal como el de las comunidades autónomas-, en cuanto aquél, como órgano dinámico de la estructura política del Estado y gestor de los intereses públicos y sociales, confluye con el fiscal en una finalidad común: la defensa de tales intereses, razón por la cual puede instar -que ya no ordenar- al MF para que promueva las actuaciones necesarias para su tutela. Sin que tampoco quepa olvidar que al Gobierno le viene también atribuida constitucionalmente, en el artículo 97, la dirección de la política interior, una de cuyas facetas es la política criminal, esto es, la lucha contra esa actitud antisocial constituida por la delincuencia, y que va desde el estadio preventivo de una eficaz actuación policial hasta un eficiente sistema penitenciario, pasando por un adecuado ejercicio del ius puniendi, cuya puesta en acto corresponde al fiscal, razón por la que éste debe elevar una memoria anual al Gobierno y demás poderes póblicos, con datos suficientes para planear una certera política criminal y las convenientes reformas legislativas.

Colaboración, no dependencia

Pero esa relación con el ejecutivo, que el nuevo estatuto cuida de qué ya no se establezca en un plano de dependencia, sino de colaboración, tiene también sus controles en evitación de posibles distorsiones. Distorsiones que, en principio, no deben provenir tanto de un carácter de la iniciativa del Gobierno -sujeto, como los demás poderes públicos, a la Constitución y el ordenamiento jurídico, por imperio del artículo 9.1 - como de una interpretación errónea o distorsionada de la legalidad. Pero en el ámbito del MF, el correcto contenido de la legalidad no le puede venir señalado de fuera, sino que será el fiscal general del Estado quien, con obligada audiencia de la Junta de Fiscales de Sala, su órgano asesor en materias técnicas, determine si las mociones del Gobierno son o no legalmente viables, rechazando las que se consideren improcedentes. La situación, pues, ha cambiado radicalmente, acomodándose a lo que debe ser propio de un Estado democrático de derecho.

No faltará, sin embargo, quien objete que, pese a todo ello, conservase una indirecta dependencia del Gobierno en cuanto constitucionalmente éste, aunque no nombre ya el fiscal general del Estado, juega un papel decisivo en su designación; y que todo el régimen funcionarial de los fiscales -nombramientos, ascensos, traslados, etcétera- pasa por la vía de un decreto o una orden ministerial. Sin embargo, esas objeciones tienen un valor secundario porque:

Pirámide de mando

a) Prescindiendo de la experiencia, históricamente contrastada, de que a ciertos niveles de prestigio y autoestima nadie juegaa con su dignidad e imagen pública -recuérdense las contrariedades que proporcionaron a Rooselvet los jueces del Tribunal Supremo que él había elegido y nombrado- es lo cierto que el fiscal general del Estado, aun conservando en la Constitución su condición de vértice de la pirámide de mando del MF, ha sufrido también una transformación en el carácter de su poder de decisión: utilizando una terminología analógica podríamos decir que ha pasado de ser un autócrata a ser un monarca constitucional, que ha de compartir sus poderes con tres órganos colegiados y profesionales -el Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales del Tribunal Supremo-, cuyos acuerdos e informes, tomados por mayoría, asesorarán la actuación del fiscal general del Estado, quien debe consultarlos en sus decisiones. Acuerdos que, en puntos esenciales para la seguridad jurídica de los fiscales, son incluso vinculantes, pero que cuando no lo sean, tendrán la fuerza de la auctoritas, de la que en una democracia es difícil prescindir.

Mecanismos contrapuestos

En eso precisamente, en el juego de mecanismos contrapuestos y de decisiones compartidas, radica la esencia de la democracia. Ya que, sinceramente, ¿cuánto podría durar en una auténtica democracia un fiscal general del Estado del que trascendiera -y la información y la publicidad forman también parte del juego- que tomaba sus decisiones contradiciendo los acuerdos de sus órganos esenciales?

b) Al Gobierno, en efecto, se le atribuye dictar los decretos y órdenes, así como mantener toda la infraestructura administrativa que corresponde al aspecto de funcionarios públicos propio de los fiscales.

Pero es que el MF necesita cubrir el mecanismo jurídico-administrativo de la organización de sus miembros y, apartado del Consejo Fiscal por decisión constitucional, eso sólo se lo podía proporcionar la Administración. Pero también aquí el cambio ha sido radical, ya que, sometidos los ascensos y traslados a un régimen reglado, y generadas todas las propuestas de nombramientos -en los excepcionales casos que no correspondan al juego de la antigüedad- en el seno del Consejo Fiscal, el Gobierno ha perdido toda iniciativa y posibilidad de decisión arbitraria, quedando reducida su actuación a revestir del necesario ropaje administrativo y burocrático las decisiones que le vienen dadas por los reglamentos orgánicos o por las propuestas de los órganos de gobierno del ministerio fiscal.