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Reportaje:Todo se confabula contra el calendario de desarrollo de la Constitución

Doce "pequeñas historias" de un retraso legislativo

El 31 de octubre último se cumplió un año desde que el Parlamento fijó el texto definitivo de la Constitución, que el 6 de diciembre de 1978 se sometería al refrendo de los españoles. Durante esos doce meses laraos, sólo una del medio centenar de leyes que habrán de desarrollar la Carta Magna ha visto la luz en el Boletín Oficial del Estado: la ley orgánica del Tribunal Constitucional. El calendario fijado por el Gobierno en el mes de junio ha quedado flagrantemente incumplido, a pesar de las apariencias últimas de aceleración. En estas páginas se analizan las causas del retraso y las perspectivas actuales de la puesta en marcha del edificio legal y político derivado de la Constitución. Escribe Bonifacio de la Cuadra.

«Las leyes de desarrollo constitucional hay que remitirlas al Congreso, a Landelino Lavilla, con los cantos dorados y una letra en cursiva que requiere unas máquinas especiales. Sólo hay dos máquinas de estas, y como en verano escaseaban también las secretarias, al acumularse el trabajo optaban por mecanografiar primero las más cortitas.» La confidencia del funcionario apunta a uno de los mil problemas que han impedido que el calendario del desarrollo constitucional se cumpla. De mayor calado son las discrepancias internas de UCD, la búsqueda del consenso con el PSOE y las resistencias de variado origen a determinadas leyes.Alguna, como la de autonomía universitaria, que el Gobierno acordó remitir al Congreso el 14 de agosto -en el mismo Consejo de Ministros que se aprobó la ley orgánica del Consejo de Estado, ya en trámite de enmiendas en la Cámara-, sigue sin aparecer en el Parlamento, dos meses y medio después de aquella decisión. A través de conversaciones con ministros, diputados centristas y de la oposición, funcionarios y expertos, EL PAÍS ha podido reunir un conjunto de datos sobre las vicisitudes de las doce leyes pasadas de plazo, pendientes de llegar al Congreso. Cada proyecto tiene su pequeña historia.

Ley de Regulación de la Huelga. Fuentes gubernamentales aseguran que la detención de esta ley se debe al compromiso de las centrales sindicales de negociar previamente su regulación, y aludieron con ironía al «extraño pacto UGT-CEOE». En el PSOE desconocen sí dicha negociación se ha producido. En todo caso, uno de los diputados responsables del Grupo parlamentario Socialista, Félix Pons, afirma: «A nosotros no nos consta la causa del retraso. »

Hubo un primer anteproyecto conocido en mayo de este año, que se consultó a la CEOE y fue finalmente rechazado por el Gobierno por demasiado intervencionista. Una segunda redacción, en la que participó Juan Antonio Sagardoy, fue estimada menos restrictiva. Pero, consultada la CEOE, tampoco pasó.

Ley de Autonomia Universitaria. Objeto de fuertes discrepancias en el seno del Consejo de Ministros, aun después del acuerdo de remisión al Congreso, el 14 de agosto, que no se ha materializado. Los sectores católicos del Gobierno -democratacristianos y Opus, pero sobre todo este último- encajaron con grandes prevenciones las dificultades que el proyecto establecía para las universidades privadas. No sólo para su creación, sino también para la homologación de los títulos expedidos por ellas. Además, la ley González Seara cortaría el grifo de la financiación, que habrían de obtenerla a base de tasas académicas o aportaciones de fundaciones u otras instituciones, sin que les llegara una peseta de los Presupuestos del Estado.

También, sectores cadémicos recibieron con recelos la ley, en la que la tradicional autoridad del rector cedería ante el órgano de gestión de la universidad, al tiempo que se potenciaría la figura del gerente. Otro frente de conflicto fue el de las comunidades autónomas, más celosas de sus competencias que de la aplicación de la autonomía a la universidad. Las universidades tenderían a ser autónomas no sólo del poder político central, sino también de los poderes políticos periféricos.

El exagerado detallismo, impropio de una ley de desarrollo constitucional, y ciertas deficiencias técnicas sirvieron al ministro de la Presidencia, José Pedro Pérez Llorca, como percha para iniciar una labor de poda que acallara las protestas católicas. Los problemas con las autonomías aconsejaron también demorar su publicación hasta después de la aprobación de los estatutos vasco y catalán.

Los socialistas, que dijeron no haber adoptado ningún acuerdo sobre esta ley, no parecen disconformes en principio con la regulación proyectada.

Ley del Gobierno y de la Administración Central del Estado. Inicialmente faltaba en su denominación la alusión al Gobierno. El Consejo de Ministros acordó su remisión al Congreso el 29 de septiembre, pero el texto definitivo continuaba hace unos días «en ejecución» en el Ministerio de la Presidencia. El proyecto consagra la deslegalización de la reforma administrativa, es decir, la posibilidad de que el Gobierno modifique sU propia estructura y la de la Administración, sin necesidad de hacerlo por ley votada en Cortes. Al parecer, el PSOE está de acuerdo con esta medida, ya que esta libertad de movimientos entiende que es buena para cualquier Gobierno, sea del signo que sea, y siempre que no se salga de un presupuesto aprobado por el Parlamento.

Sin embargo, fuentes del Grupo parlamentario Socialista del Congreso no quisieron confirmar que hubiera pacto o acuerdo sobre esta ley. En cambio, manifestaron que un borrador conocido por los socialistas incluía la figura de los «decretos de Presidencia», disposiciones que no necesitarían pasar por el Consejo de Ministros y que darían gran poder al presidente del Gobierno. Se trataría de una especie de superdecretos. La opinión socialista era contraria a esta figura atípica que, por otra parte, no se ha confirmado que vaya a figurar en el proyecto de ley definitivo.

Código Penal. El Consejo de Ministros acordó, el 21 de septiembre, remitir esta ley al Congreso, pero, asimismo, decidió numerosas modificaciones, que los servicios técnicos han venido realizando en las últimas semanas y están ya a punto, pero no concluidas.

Ley de Protección Pública a la Vivienda. Aunque el Consejo de Ministros del 11 de octubre acordó ya su remisión al Congreso, continuaba elaborándose recientemente. El texto inicial conocido suscitó la oposición de la Asociación Nacional de Constructores, por estimarlo anticonstitucional. Según la citada Asociación, el proyecto de ley debería revisarse, ya que, entre otros aspectos, olvida la distribución de competencias entre la Administración central y las comunidades autónomas.

Ley sobre las diversas modalidades del referéndum. Aunque no se han producido conversaciones formales con el PSOE, parecía existir cierto consenso sobre esta ley. En principio, los dos primeros partidos parlamentarios estuvieron de acuerdo en la conveniencia política de retrasar esta ley hasta después del 25 de octubre, fecha de los referendos vasco y catalán. El Consejo de Ministros del viernes pasado decidió remitirla al Congreso, pero todavía tardará en llegar.

Ley orgánica del Poder Judicial. Esta fue la otra ley del paquete de desarrollo constitucional aprobada el pasado viernes por el Gobierno, con la que se agota la llamada «aceleración» del calendario. Continúa pendiente de remisión al Congreso. Se trata de una ley extensa, con más de ochocientos artículos, cuya elaboración ha sido compleja. El Gobierno se ha esforzado -en expresión de un ministro- en pacificar con el PSOE esta ley, aunque fuentes de este partido han negado que se hayan producido consultas formales, sin negar contactos sobre «fragmentos» del proyecto.

Ley de Régimen Local. El retraso en el envío al Parlamento de esta ley -la Secretaría de Estado para el Desarrollo Constitucional viene informando que continúa «en elaboración»- preocupa especialmente a la izquierda. El pacto municipal PSOE-PCE se va a trasladar al ámbito parlamentario durante la tramitación de esta ley. En este tema, el Gobierno no ha establecido negociación ni siquiera con el PSOE. El secretario de política municipal de la ejecutiva socialista, Luis Fajardo, negó tajantemente a EL PAÍS que se hubiera producido «ningún acuerdo» con UCD en esta materia.

Ley de Protección a la Familia. Estudiada varias veces por el Consejo de Ministros, que todavía no ha tomado una decisión definitiva, subsisten problemas entre el Ministerio de la Presidencia y el de Cultura. Algunas filtraciones de un borrador procedente de Cultura han sido calificadas en Presidencia como «falsas, prematuras o, en todo caso, poco viables». Recientemente, el ministro Manuel Clavero aludió a las repercusiones fiscales que la ley lleva consigo, y en las que residen algunas de las dificultades del proyecto.

Ley del Divorcio. Última de las leyes previstas para octubre, parece asegurado su retraso, como mínimo, hasta finales de noviembre. Tanto UCD como PSOE niegan la existencia de pacto sobre esta ley, si bien los datos conocidos como consecuencia de la actitud «dialogante» del secretario de Estado para el Desarrollo Constitucional parecen en principio «razonables» a los socialistas. El problema viene a esta ley por el ala Opus de UCD. En opinión de un ministro calificable de moderadamente progresista, en este tema, la democracia cristiana se ha portado muy bien, y el Opus, mal. Fuentes del Ministerio de Justicia aseguraron, por otra parte, que las conversaciones mantenidas en Roma por Iñigo Cavero con monseñor Casaroli y otros altos dignatarios de la Secretaría de Estado del Vaticano en nada va a afectar a la regulación del divorcio, reivindicada por el ministro de Justicia como competencia civil. El Gobierno insiste en que la ley se atiene estrictamente a lo previsto en el programa de UCD, pero el Opus parece dispuesto a «remover Roma con Toledo» -se asegura que las presiones pasan por el cardenal primado, Marcelo González, y llegan a la propia curia- para evitar que prospere la ley Cavero, que consagra el divorcio ralentizado, pero divorcio.

Las razones del retraso que se dan tanto en Presidencia como en Justicia son de carácter técnico y jurídico. La redacción de determinados aspectos conflictivos ha quedado al cuidado del ex presidente de las Cortes y presidente de la Comisión General de Codificación, Antonio Hernández Gil, autor de la fórmula incorporada a la Constitución en su artículo 32. La última novedad es que el divorcio se incluirá en una ley que regulará las formas del matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución y sus efectos.

Otras leyes pendientes de remisión al Congreso son la orgánica del Tribunal de Cuentas -que, según fuentes socialistas, ha creado tensiones entre el citado Tribunal y UCD- y el Estatuto del Ministerio Fiscal, «de la que ni siquiera se habla», según las mismas fuentes.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Domingo, 4 de noviembre de 1979