Bases económicas para una justificación de la empresa pública

Catedrático de Economía de la Empresa (Universidad de Oviedo)

La empresa pública, empresa de propiedad estatal en economía de mercado, es una unidad económica productora, comercializadora o financiera de bienes o servicios, en la cual el Estado tiene la propiedad mayoritaria del capital y/o la capacidad de nombrar a la dirección.

Como elementos determinantes de la definición se ha considerado no sólo la propiedad estatal del capital, sino la exigencia de una dirección que posibilite el poder y el control de la empresa por parte del Estado. No es dato decisivo, ni la personalidad jurídica de la empresa, ni el régimen jurídico que rige su actuación, ni el mecanismo que se utilice para la titularidad de la propiedad y/o dirección por el Estado.

Bajo una óptica de preponderancia del razonamiento político sobre el económico, ha habido un conjunto de intentos de justificación de la actuación de las EP a partir del análisis de los «objetivos» o de las «funciones» que han de cumplir. Como característico de esta perspectiva está el hecho de la incapacidad de los autores que la preconizan de distinguir los elementos de valor implícitos en su análisis, de los elementos positivos que en todo trabajo económico se considera deberían ser los fundamentales.

Como ejemplo de las múltiples clasificaciones de objetivos de las EP se pueden mencionar la siguiente: a) extender o continuar el desarrollo; b) coordinar actividades intra e intersectoriales; c) asegurar el control estatal sobre sectores considerados «claves», «de tecnología de punta» o de elevada «intensidad de capital»; d) limitar prácticas monopolísticas y oligopolísticas; e) administración de monopolios naturales, fiscales o comerciales; f) frenar o compensar el poder y la acción de las empresas transnacionales; g) coadyuvar a la política económica en tanto instrumento de descentralización de decisiones; h) utilización racional de recursos no renovables y mantenimiento del medio ambiente; i) desarrollar la acción social ante el paro; j) realizar todas aquellas actividades que están dentro de la así denominada «acción o política social del Estado».

Ante la ausencia de un marco teórico mínimo, las interpretaciones casuísticas revelan su impotencia para comprender el fenómeno objeto de estudio. Esto obliga a analizar aquellas posiciones que priorizan el análisis económico frente a la perspectiva política. Esto no impedirá que, en el desarrollo siguiente, se tengan en cuenta las características del modelo de estado que está implícito en cada una de las perspectivas económicas que analizamos.

Las perspectivas marxistas de la acción económica del Estado las agrupamos en: instrumentalistas y estructuralistas. Bajo la aportación instrumentalista la EPE surge, en economía de mercado o mixtas, como un instrumento apto para mantener la tasa de ganancia del sector privado de la economía frente a la tendencia descendente de la misma, como consecuencia de la dependencia que tiene de la evolución de la composición orgánica del capital. «La teoría de sobre-acumulación-desvalorización del capital es, por tanto, eje de la explicación de la acción de las empresas públicas en economías capitalistas.» Esto hace necesario una desvalorización del capital, ya sea mediante el planteamiento como objetivo de la EP de una tasa de beneficio menor que la media de la sociedad o una tasa negativa. Este hecho, en el sistema de economía de mercado, se logra mediante la intervención de las EP en forma subsidiaria (sin preocuparse por los beneficios), o bien a través de procesos de financiación pública de la actividad privada a tasas de interés inferiores a las de mercado. En síntesis, es el planteamiento sistemático de la desvalorización de una parte del capital social para que el resto (usualmente el sector monopolista) pueda mantener una tasa de ganancia que considere aceptable.

La aportación estructural nos presenta cómo la acción del Estado viene determinada por las contradicciones y limitaciones del sistema capitalista. El Estado capitalista debe atender a las funciones contradictorias de acumulación y legitimación. El Estado soporta el proceso de acumulación privada mientras trata de mantener la paz y la armonía social. El Estado es analizado como elemento integrador en el proceso de acumulación. De los tres sectores en que se divide la economía: sector monopolista, sector competitivo y el sector estatal, la acción del sector estatal apoya el crecimiento del sector monopolista por una socialización de sus costes de acumulación y armoniza y mitiga las contradicciones en el competitivo por el incremento de los gastos sociales,

A partir del enfoque neoclásico se ha intentado justificar la existencia de la EP al considerar que existen ciertos bienes o ciertas condiciones que impiden a una empresa regida por la óptica privada alcanzar las condiciones necesarias para que la economía se encuentre en un óptimo de Pareto. Estas condiciones se traducen en términos de precios en las siguientes igualdades: a) el precio de los bienes debe ser igual a su costo marginal; b) el producto de los factores debe ser igual al valor de su producto marginal.

Bajo los supuesto de una economía de first best en los supuestos de: a) monopolio natural; b) bienes públicos, y c) bienes sociales merit goods, se hace necesaria la intervención del Estado para el logro de un óptimo de Pareto. La EP puede ser la forma elegida por la acción estatal.

Dado que la economía de first best es irrelevante por ser irreal. La presencia de economías de second best, es decir, la falta de cuando menos algunas de las condiciones de first best, tales como: a) imperfecciones de mercado; b) externalidades; c) el Estado produce bienes públicos y sociales, y d) incertidumbre, plantea la EP como instrumento de política para: corregir las externalidades, contrapeso al poder de monopolios, etcétera; es decir, paliar los efectos de «sectores desviantes», que no se pueden modificar mediante regulaciones directas.

El análisis neoclásico desarrolla condiciones que pueden explicar en qué sectores puede entrar el sector público, pero no en cuáles efectivamente entra.

Finalmente se han realizado desarrollos teóricos que intentan explicar el surgimiento de un sector de EP a partir del análisis de John M. Keynes, enfoque que se engloba dentro de teorías de la demanda efectiva.

El planteamiento derivado del análisis keynesiano supone a la EP como un instrumento que puede incidir en los valores, que tome en un momento determinado el producto nacional o variables vinculadas con él, como la inversión, el empleo. Las decisiones de inversión en EP inciden, en tanto parte de la demanda final, en el volumen que tendrá el producto de equilibrio.

El análisis de origen keynesiano se aproxima a posiciones casuísticas en la medida que intenta explicar el surgimiento del sector de la EP y la creación de cada una de ellas a partir de la consideración de las razones coyunturales que originaban el hecho. La aparición de la EP se liga al creciente intervencionismo estatal, a su consideración de factor «locomotora» ante una demanda estancada, su capacidad de empleo, etcétera. El planteamiento general de la EP a partir de teorías de la demanda efectiva defiende la existencia de un sector de empresas públicas no por su eficiencia para lograr un fin, sino, más bien, por ser más «intencional» en la búsqueda del mismo.

Habiendo estudiado ques que priorizan el análisis económico, y habiendo explicitado las insuficiencias que presentan se intentará sentar bases para desarrollar una justificación de la existencia de un sector de EP a partir de: a) la necesidad de corregir los efectos de las externalidades sobre el sistema económico; b) la corrección de las imperfecciones del mercado, c) la superación de los efectos de la inestabilidad del crecimiento, y d) la racionalización económica.

a) Externalidades. La actividad económica no sólo produce beneficios y costos al individuo o grupo que la realiza, sino también al resto de la comunidad, planteando la dificultad de la compensación. En otras palabras, lo que privadamente es más beneficioso socialmente, y viceversa. De hecho pudiera pensarse que el empresario crea economías y deseconomías externas en cada uno de sus movimientos. Se presenta la necesidad de la acción directa o indirecta del Estado para eliminar la divergencia entre ganancia privada y ganancia social.

El equilibrio subóptimo que resulta de las externalidades puede ser mejorado con la acción de la EP. La teoría de juegos muestra que si la coalición es más fuerte que los individuos que la integran se fuerza la cooperación de todos los participantes beneficiándose todos de dicha cooperación.

b) Corrección de las imperfecciones de mercado. Si la tasa de acumulación es uniforme el crecimiento agregado es máximo. Un margen de ganancias aproximadamente uniforme tiende al crecimiento máximo. Una disparidad de tasa de acumulación que impida lograr el crecimiento agrecado máximo exige la intervención del Estado a través de la EP. Puesto que los precios determinan el margen de ganancias, y éstos, a su vez, la tasa de acumulación, la EP debe actuar forzando una estructura de precios que conduzca a márgenes de ganancias lo más cercanos posibles a tasas uniformes.

La EP, convertida eb líder sectorial de precios, puede dirigir el proceso hacia una mínima dispersión detasas de ganancia y acumulación para lograr el crecimiento máximo, mediante la fijación de precios que definan márgenes de ganancias con tendencias a la uniformidad, rompiendo los efectos de los grados diferenciales de monopolio. La actuación de la EP debe vincularse a sectores fuertemente monopólicos o a los que determinan sus precios (por ejemplo, comercio), y a sectores productivos de insumos claves (petróleo). De otro modo, las reducidas dimensiones del mercado, en muchos casos, y las exigencias tecnológicas de escalas de producción fuerzán la tendencia hacia el oligopolio y monopolio, lo que parece demandar la necesidad de la intervención de la EP, ya que el control de precios no parece ser operativo, sino agravar los problemas.

c) Razones de actuación de la EP para superar la inestabilidad en el ritmo de desarrollo y racionalizar la economía. Una perspectiva desarrollada a partir de la obra de M. Kalecky y J. Robinson tiene en cuenta categorías tales como la propensión al consumo de las ganancias y las condiciones del equilibrio para lograr un crecimiento óptimo en condiciones de estabilidad.

Las condiciones para un crecimiento tipo «edad de oro» se verán facilitadas en la medida que el monto de ganancias distribuidas disminuya y que aumente su grado de predectibilidad, y estabilidad. En la medida que la EP distribuya menos volumen de ganancias e indicaciones de política económica pueden asegurar un alto grado de estabilidad y predectibilidad en esta distribución se constituye en un instrumento apto para asegurar condiciones de crecimiento equilíbrado y sostenido.

Finalmente la EP, como racionalizadora de la economía, debe vincularse a la modernización y competitividad. Ello exige: a) elevar la productividad del conjunto de la economía, b) centrar el interés en problemas de eficiencia más que de eficacia. Una EP en competencia internacional. Para ello es necesario analizar los costos de los objetivos que se imponen a la EP ajenos a exigencias de mercado, evitar las transferencias «ciegas», clarificar los costos de los objetivos sociopolíticos, cólmpensados con subvenciones a priori. La EP como racionalizadora de la economía debe satisfacer el mercado al menor coste; ello implica analizar si los costes de los objetivos sociopolíticos son superiores al beneficio social obtenido.

Con este análisis se han presentado unas bases de justificación de la EP en España. Se considera necesario:

1. Abandonarla postura pasiva de la acción de la EP que sigue actuando conforme al principio de subsidiariedad, interviniendo para compensar a la inversión privada al mantener directa o indirectamente sus tasas de ganancia. Una empresa pública que interviene por exigencias sociopolíticas, creando legitimidad y consenso, sirviendo a los intereses del sistema de mercado al tratar de mantener la «paz y armonía social».

2. Reconsiderar la polít ica de complementariedad, de presentar la acción de la EP bajo una óptica keynesiana, factor «locomotora» del sistema, con una política inversora preocupada por la reactivación del sistema por el empleo, sin precisar el efecto «expulsión» que dicha acción presenta sobre la inversión privada y olvidando que la acción de la inversión pública no sólo debe ser más intencional en el proceso reactivador que la privada, sino también más efectiva, más eficiente.

3. Plantear unapolítica activa de EP, con la finalidad de maximizar el desarrollo y lograr una redistri.bución de la renta. Ello es posible cuando la EP actúa sectorial y espacialmente con liderazgo de precios en aquellos sectores o actividades que presentan tasas de ganancias dispares con relación a tasa uniforme del sistema. Una EP correctora de externalidades para eliminar, en lo posible, la divergencia entre ganancia privada y ganancia social.

Es urgente una política de empresa pública que, teniendo en cuenta las bases económicas indicadas, presente un plan a corto, medio y largo plazo de cuáles serán los sectores, subsectores y regiones en donde se llevará a cabo el desarrollo de la misma. Es necesario olvidar la creación de empresas públicas como soluciones improvisadas a problemas económicos coyunturales o a dudosas exigenclas sociopolíticas.

Todas estas bases de justificación de la EP tienen que ser reconsideradas ante la «eficiencia» de su acción; la EP, como mecanismo de racional ización, modernización y competitividad de la actividad económica, exige autonomía, evitar las transferencias «ciegas», clarificar los «costes indirectos» y unos nuevos métodos de gestión y control.

En un próximo análisis presentaremos el aspecto organizativo de la EP, el planteamiento de las medidas de eficiencia y control en dicha empresa.