La Monarquía parlamentaria en el proyecto

El artículo 1.º, en su apartado 3.º, establece que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

¿Qué es la Monarquía parlamentaria?

La Monarquía, hoy vigente en Europa, es la «parlamentaria». Las diversas modalidades que revistieron en el pasado las Monarquías -la absoluta y constitucional- han desembocado en la forma monárquico-parlamentaria, en la que el Rey «reina, pero no gobierna», como dijera Thiers. Y así sucede en Gran Bretaña, en los países escandinavos (Suecia, Noruega y Dinamarca) y en el Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo).

El Rey viene a ser como un cuarto poder el poder neutral que, según su formulador, B. Constant, tiene la misión de hacer correcto el funcionamiento del poder ejecutivo, legislativo y judicial, división de poderes de la que ya nos hablaron Locke y Montesquieu, como condición para la salvaguardia de las libertades del individuo. Este poder neutral ha de evitar que los otros poderes se crucen entre sí, conservando cada cual su lugar. El Rey ha de estar al margen de cualesquiera de estos tres poderes -ser neutral- para que su acción pueda ser reparadora sin ser hostil. Con arreglo a este principio, resulta el siguiente esquema: «El poder legislativo reside en las asambleas representativas, con la sanción del Rey; el poder ejecutivo, en los ministros; el poder judicial, en los tribunales. El primero hace las leyes, el segundo prevé a su ejecución general, el tercero las aplica a los casos particulares. El Rey -autoridad neutral o intermediaria- está en medio de estos tres poderes, sin ningún interés, por supuesto, en transformar el equilibrio y teniendo, por el contrario, todo interés en mantenerlo.» La doctrina de Constant constituye el supuesto base del régimen parlamentario, sea en su forma monárquica, sea en la republicana.

Hay que establecer, claramente, una Monarquía «arbitral» o una «democracia coronada». Y para ello hay que dejar que el Rey se halle en medio y por encima -como diría Constant- de los tres poderes: del legislativo, del gobierno y del judicial. Y para eso habría que suprimir algunas facultades o atribuciones que el anteproyecto constitucional otorga al Rey; pero esto será objeto de otro artículo. En el presente quiero limitarme a exponer los principios básicos del régimen parlamentario y, fundamentalmente, los medios de control del Congreso sobre el Gobierno.

Los medios que permiten al Parlamento actuar sobre el Gobierno son simétricos de aquellos que permiten al Gobierno actuar sobre el Parlamento. Luego si uno de los órganos recibe medios de acción sobre el otro, y éste no goza de medios suficientes para actuar sobre el primero, de hecho se establece una jerarquía, hay un desequilibrio. Los teóricos franceses del régimen parlamentario han insistido mucho sobre ese punto, afirmando que el derecho de disolución era un corolario necesario de la responsabilidad política de los ministros, sin el cual el Gobierno caía bajo la autoridad del Parlamento.

Principios del régimen parlamentario

Se trata de una estructura gubernamental basada en la colaboración de poderes.

La colaboración de los poderes es la forma más extendida de división de funciones entre los gobernantes, particularmente en el aspecto del régimen parlamentario.

La noción general de colaboración de los poderes,

La colaboración de los poderes se caracteriza por tres ideas esenciales: primero, en la base supone una distinción de las funciones del Estado, que son confiadas a distintos órganos; segundo, pero tales órganos no están rigurosamente especializados en sus funciones, existen dominios de acción común; tercero, por último, lejos de estar rigurosamente los unos de los otros, los órganos del Estado disponen de medios de acción recíproca. Distinción de los poderes, colaboración funcional y dependencia orgánica, esas tres fórmulas definen bien la colaboración de poderes, oponiéndola a la vez a su confusión y a su separación.

1.º Distinción de poderes. -Para que los órganos del Estado puedan colaborar es preciso que sean distintos. La colaboración de poderes es, pues, cosa bien distinta de su confusión. Supone la existencia de numerosos órganos no totalmente subordinados los unos a los otros. Supone igualmente que cada uno de sus órganos esté especializado en principio en el ejercicio de una función.

Con tales elementos la colaboración de los poderes se aproxima a la separación, de la cual algunos consideran que es simple variedad, distinguiendo la separación llamada absoluta -que corresponde a la separación pura y simple, sin epíteto, tal y como la, hemos descrito- de la separación llamada flexible, que no es sino la colaboración de los poderes. Sin embargo, colaboración y separación de los poderes se oponen en dos puntos esenciales: la especialización de las funciones y la independencia de los órganos.

2º. Colaboración funcional.- A título principal, cada órgano del Estado está investido de una función. Hay, por tanto, una cierta especialización, pero solamente relativa; en efecto, excepcional y accesoriamente, los diversos órganos gubernamentales pueden participar en las actividades pertenecientes a otra función ajena a la suya. Esta colaboración funcional se realiza según dos modalidades.

En primer lugar, se encuentra una cierta invasión de un órgano en la función del otro. El órgano ejecutivo podrá realizar ciertos actos de función legislativa, especialmente en materia reglamentaria; por su parte, el órgano legislativo ejercerá las actividades de la función ejecutiva, por ejemplo en los ámbitos presupuestarios y diplomáticos.

Por el contrario, existe verdadera colaboración funcional cuando dos órganos actúan de concierto para la elaboración de un mismo acto. Así, el Gobierno participará en la confección de las leyes del Parlamento por la iniciativa, por la promulgación por el veto; recíprocamente, el Parlamento tomará parte en ciertos actos de Gobierno por medio de la consulta previa o la ratificación posterior (ejemplo: la ratificación de los tratados).

3.º Dependencia orgánica.- Por último, la colaboración de los poderes supone que los diversos órganos gubernamentales no están aislados los unos de los otros, sino, por el contrario, dotados de los principales medios de acción recíproca que hemos descrito anteriormente -aun prescindiendo de aquellos que pueden resultar de su colaboración funcional (iniciativa, veto, promulgación, ratificación, conelta, etcétera).

El ejecutivo tendrá, pues, una acción sobre el legislativo por medio de una participación en los debates de las asambleas, un poder sobre su sesión y especialmente un derecho de disolución. Por su parte, el legislativo podrá ejercer presión sobre el ejecutivo, especialmente por la encuesta, la interpelación y la responsabilidad política.

El régimen parlamentario monárquico

En el anteproyecto constitucional, elaborado por la ponencia y que obra ya en poder de la comisión constitucional, se prevén unas interrelaciones entre el Gobierno y las Cortes -concretamente con el Congreso de Diputados- que nos inducen a afirmar que el sistema de gobierno creado se le debe cualificar de parlamentario: de una parte, el Congreso controla al Gobierno mediante la aprobación o denegación de la cuestión de confianza (planteada por el Gobierno), a través de las preguntas e interpelaciones de los diputados a los ministros, mediante la moción y voto de censura, etcétera... (vid. 89 91 del anteproyecto constitucional), y, por otra parte (en el artículo 93), el presidente del Gobierno « podrá proponer la disolución del Congreso, que será decretada por el Rey». He aquí realizada la teoría de los «pesos contrapuestos» o de la «colaboración de poderes» propia de un Gobierno parlamentario.

Y para que la Monarquía del anteproyecto sea verdaderamente parlamentaria, arbitral, pues, como quiere el articulo 48 cuando dice: «El Rey... arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones ... » es necesario eliminar o suprimir entre otras atribuciones éstas: A) «tutelar los derechos ... » (artículos 48 y 53), porque esto es de la incumbencia de las leyes y de los tribunales (véase el artículo 45, apartado 2.º: «Cualquier ciudadano podrá reconocer la tutela de los derechos reconocidos en el capitulo segundo ante los tribunales ordinarios ... »), y B) hay que suprimir también la facultad del Rey de «nombrar al presidente del Gobierno ... » y la de «presidir el Consejo de Ministros cuando ello sea necesario ... » (artículo 54, apartados a) e i)), etcétera, pues, como dice el profesor Santamaría, la presidencia del Consejo de Ministros por parte del Rey es injustificable, pues no es compatible ni con las exigencias lógicas de «la democracia ni con las del parlamentarismo.

«Lo primero, porque en la democracia parlamentaria la función de gobierno corresponde exclusivamente a los representantes de las fuerzas mayoritarias y porque su ejercicio comporta decisiones de carácter partidista e ideológico que el Rey no puede ni impulsar ni frenar sin entrar en conflicto con unas fuerzas políticas y otras. »

«Lo segundo, porque, no siendo el Rey políticamente responsable, su participación en el Consejo acaba por hacer irresponsable también a éste. ¿Cómo se podrían pedir responsabilidades al Gabinete sin poner en tela de juicio el comportamiento del Monarca? Y, naturalmente, si el Gobierno deja de ser responsable se ha destruido el supuesto básico del régimen parlamentario.»