La institucionalización regional en el mundo actual
No hace mucho se ha hecho público un brillante estudio realizado en serio de la Administración francesa por un equipo técnico del anterior Ministerio de Reformas Administrativas bajo el título: « Descentralizar las responsabilidades. ¿Por qué cómo?». Con técnicas puramente analíticas. se demuestra que una simple desconcentración que no. implique un traspaso general de responsabilidades (lo que ya cae. fuera de su ámbito. corno hemos notado) lejos de facilitar la gestión la entorpece: es lo que Gelinier llama expresivamente «el error cibernético» de la desconcentración en cuanto que el efecto feed-back acrece la complejidad en lugar de reducirla, a la vez que hade desaparecer la decisión como acto responsable. imputable a alguien y elimina toda comunicación externa o de diálogo con el medio social y político.Si a ello añadimos que la burocratización se realiza siempre a costa de esquematizar los problemas y de reducirlos a algunos de sus aspectos puramente formales (de ahí la tendencia burócrátíca a reducir las cuestiones a «expedientes». mas o menos homogeneizados por datos de procedimiento). la cuestión se hace dramática: la burocracia como técnica de gobierno de hombres es la técnica por excelencia de su cosificación o alienación. Si es, además, como es el caso ineficiente salvo en cuanto al aseguramiento del propio sistema y de su prevalencia se comprende que su generalización como técnica de mando en la sociedad contemporánea ofrezca escasos atractivos.
Pues bien. como se, sabe bien en el ámbito de la Administración territorial. desde la polémica del siglo pasado sobre la descentralización y el llamado self-government, en la teoría político-organizativa desde la denuncia trotskita del burocratismo del Partido y la consiguiente teorización general, el único remedio efectivo para romper el imperio burocrático es intercalar instancias representativas populares. En el plano territorial tales instancias han de definir ámbitos territoriales autonómicos, regidos por el principio del autogobierno. Es, además, una experiencia común que estas corporaciones territoriales son capaces de adaptar mucho más ponderadamente sus poderes a la realidad social que administran y de las cuales surgen. Frente al abstraccionismo burocrático, la efectividad de este poder cercano y propio es incomparablemente superior. Baste notar, para referirnos a la experiencia de nuestro propio país. cómo es evidente la eficacia superior de gestión de la Administración de servicios estatales cumplida por las dos Diputaciones forales frente a la realizada por las Delegaciones periféricas del Estado, cuyo ámbito de responsabilidad, salvo alguna excepción, es virtualmente nulo y _que son apenas buzones distinguidos que sólo sirven para transferir la decisión a los negociados madrileños.
Esas tres causas (y aún podrían citarse otras varias accesorias o complementarias de ellas) confluyen todas a postular una instituciorialización regional, apoyada sobre su propia población, ordenada a la resolución de sus propios problemas dos fuentes poderosas de enraizamiento y justificación. Por sí solas, las perspectivas de la ordenación del territorio y del desarrollo regional constituyen marcos de referencia del grueso de la acción administrativa; por otra parte, la necesidad de matizar e individualizar las soluciones, en contextos sociales y económicos orgánicos, excluye sin más la posibilidad de una regionalización que pretendiese limitarse a una mera distribución de la burocracia central y excluir el autogobierno de estas instancias básicas. La institucionalización regional se presenta, así, como una verdadera exigencia funcional de las sociedades actuales, que se sobrepone a estructuras de otro signo o las sustituye.
Es obvio que este regionalismo no excluye al de signo romántico, vocado a la identidad cultural de manera prevalente y a veces exclusiva, pero también lo es que ni lo supone necesariamente ni se orienta tampoco hacia las mismas metas. Podemos decir, no obstante, que cuando una y otra de esas dos pulsiones regionalistas se encuentran, la institucionalización regional se presenta como fórmula óptima, una especie de matrimonio de amor, que integra a la vez lo estructural y lo espiritual y profundo.
Ha sido lo que hemos calificado de nuevo regionalismo, más, que el culturalista del siglo XIX, el que ha impulsado y está impulsando a una resuelta regionalización de las estructuras políticas del mundo occidental.
Es bien conocido el caso de Italia, cuya Constitución de 1948 es, en alguna parte, tributaria de la nuestra de 1931, aunque no haya generalizado su regionalización hasta 1970.
En Alemania el caso ha sido singular. Su lento proceso de unificación había seguido la vía federativa,que respetaba la singularidad de los Estados originarios, vía consagrada en su primera Constitución moderna, la bismarkiana de 1871. Al fin del Imperio, la Constitución de Weimar de 1919 mantiene la fórmula federal, depurada ya de historicismos. Pero Hitler rompe el esquema federal y establece su Estado. sobre un centralismo de hierro, En la, posguerra las potencias aliadas victoriosas imponen de, manera explícita un retorno al federalismo y lo hacen con un fin confesado: debilitar al Estado alemán, de modo que se haga imposible una repetición de sus ambiciones expansivas. Así se formula el principio federal en la Ley Fundamental de Bonn de 1949, que designa por ello al Estado como «República Federal Alemana». Pero, curiosamente, esto que se configuró como una condena ha constituido, realmente una ventura excepcional para la Alemania contemporánea; lejos de debilitarla, como se pretendía, el federalismo la ha potenciado de modo que ha sido un factor preponderante en su fulgurante reconstrucción, primero, y luego en la fortaleza de su economía y de su sociedad, que ha soportado mejor que ningún otro país en el mundo entero, occidental y oriental, la grave crisis reciente de la que aún apenas estamos comenzando a salir.
Bélgica, cuya Constitución de 1831 ha venido siendo la más vieja de toda Europa, ha introducido en este viejo texto en 1967-1971 una revisión profunda para dar curso a las «comunidades culturales» (walona, flamenca, alemana) y a tres regiones que no coinciden exactamente con ellas: la walona, la flamenca. y el área de Bruselas; esta última regionalización no es aún plena" mente efectiva, así como la cultural (expresada institucionalmenmte en unos «consejos culturales», aunque con facultades presupuestarias y legislativas en la materia) ha alcanzado completo desarrollo y pleno éxito
El caso francés es paradigmático, porque francesa ha sido la fórmula de Estado administrativo centralizado burocrático por excelencia, el modelo sobre el cual se configuró nuestro propio Estado y el de buena parte del mundo occidental durante siglo y medio. Pues bien, analistas, sociólogos (por ejemplo, destacadamente Crozier, que localizó en ese dato la radical de su descripción de la societé bloquée), políticos, han concluido en nuestros días la inviabilidad actual de ese tipo de Estado y la necesidad de quebrantarlo mediante una regionalización política. El general De Gaulle incluye la idea en su «gran proyecto» de la « participación », de la «reforma de las relaciones humanas», que habría de marcar su huella en la historia. A estos efectos, organiza su famoso referéndum el 27 de abril de 1969 que incluye una reforma constitucional instituyendo las regiones (aparte de una reforma del Senado). Como es bien conocido, en general pierde este referéndum (se unen al «no», con la izquierda, los centristas y los independientes, incluido Giscard d'Estaing), lo que origina su dimisión y su retirada definitiva de la vida política.
Este fracaso lo fue más bien del personaje, que hizo del proyecto cuestión de confianza y de desafío a la clase política, y de lo oscuro y ambiguo del proyecto que entremezclaba cuestiones heterogéneas, así como de su clara institucionalidad, denunciada por el Consejo de Estado al informar el texto sometido al cuerpo electoral; no fue propiamente un fracaso de la idea regional. Prueba definitiva de ello fue que el presidente Pompidou tuvo que recoger la idea regional, haciendo aprobar la ley de 5 de julio de 1972, que ha instituido en Francia la instancia regional. Aunque la ley es notoriamente tímida y la instituciorializadón regional apenas operativa, ha de subrayarse lo que su instauración significa como punto de arranque del futuro y como rectificación de la gran construcción territorial.
En fin, y este último ejemplo que vamos a utilizar (podriamos continuar: hay que decir que en la Europa occidental, la institucionalización regional es hoy la regla y no la excepción), es también espectacular, además de rigurosamente actual, está el caso de Inglaterra. Inglaterra no ha sido nunca propiamente un Esta do unitario, sino un «Reino Unido», que es su nombre oficial (Inglaterra propiamente dicha, Escocia e Irlanda del Norte, hoy), aunque vertebrado por el punto central de un solo Parlamento, detentador de todos los poderes efectivos, titular, pues, de la soberanía. Sin necesidad de explicar el complejo cursó histórico y el funcionamiento de esta estruc-tura matizadísima (en 1964 se ex tendió a Gales el sistema vigente para Escocia, con ministros especializados en. el Gobierno), baste decir ahora que la viveza de los movimientos nacionales o regionales respectivos forzó al Gobierno a promover un estudio directo y profundo del tema en 1969, con vistas a su solución radical. Se siguió para ello, según la técnica constiticional bien rodada, el sistema de designar una Royal Commission, compuesta de expertos y de representantes de los distintos grupos y partidos, a la que se confió una amplia en sobre el problema planteado al Parlamento y al Gobierno centrales en relación con los «varios países, naciones y regiones del Reino Unido», en orden a considerar «qué cambios son deseables en esas funciones o en otras en relación al actual sistema constitucional y económico».
