¿Puede suspenderse la autonomía (de Cataluña)?

Uno de los problemas que necesariamente debe tenerse en cuenta en cualquier organización federal es el que puede plantear la colisión entre el gobierno federal y el de uno o varios Estados cuando los segundos incumplen sus obligaciones o atentan gravemente contra el orden constitucional, el que la doctrina alemana gusta llamar “el orden fundamental libre y democrático”. La Constitución vigente contiene una previsión de este tipo en su art.155, que poco menos que reproduciendo el art.37 de la Constitución alemana, regula lo que allá se denomina la “coerción federal”, esto es el uso de medidas extraordinarias (con inclusión en su caso de la vis física) para asegurar el cumplimiento de la ley y la vigencia efectiva de la Constitución. De un modo u otro, figuras semejantes existen en todos los ordenamientos federales, en general haciendo posible la acción del gobierno federal sobre un Estado federado previa aprobación del Parlamento federal (así arts. 52,173 y 186 de la actual Constitución de la Confederación Helvética). En nuestro caso se ha seguido parcialmente un modelo clásico: el alemán, con el art.155 de la Constitución que he citado.

El sistema de la Constitución es bien simple: si los órganos de gobierno de una Comunidad Autónoma no cumplen las obligaciones que les impone el ordenamiento el Gobierno debe requerir a aquellos para que cumplan, si los órganos de gobierno atienden el requerimiento aquí finaliza el sucedido, pero si el requerimiento no es atendido el Gobierno del Estado puede pedir al Senado su autorización para imponer el cumplimiento, autorización que exige la mayoría absoluta. Dicha autorización puede incluir la atribución al gobierno del Estado de la facultad de dictar instrucciones de obligado cumplimiento a las autoridades de la Comunidad Autónoma. El sistema es exactamente igual que el germano, con la particularidad de que no incluye el recurso a las fuerzas policiales y, en su caso, a las armadas del supuesto particular del art.91 de la Constitución alemana. No es casual el proceso de imitación del modelo germano toda vez que en la historia alemana el gobierno federal ha tenido que hacer frente tanto al particularismo bávaro como al secesionismo renano, y que nuestros constituyentes conocían bien tanto el intento de la asamblea de municipios vascos como la insurrección del gobierno de la Generalitat en octubre de 1934.

El problema surge cuando se plantea la cuestión de si el gobierno del Estado, previa autorización parlamentaria, puede suspender a las instituciones de gobierno de la Comunidad Autónoma infractora y sustituirlas provisionalmente por un comisario gubernamental (un “comisario del Reich”, un “Reichsstatthalter”), y eso no está precisamente claro.

Por de pronto hay que anotar que el enunciado del art.155 de la Constitución tiene sentido cuando, y en la medida en que, las instituciones de gobierno de la Comunidad Autónoma siguen en pie y funcionando, de otro modo no se entendería la misma figura del cumplimiento forzoso ni la existencia de instrucciones que, por definición, presuponen destinatario. En este sentido, el art.155 es idéntico al art.37 de la Constitución alemana. Cabria pensar que, en la medida en que el precepto constitucional presupone la continuidad del gobierno autónomo, al que se obliga a actuar en determinado sentido, la supresión del mismo no tiene cabida al amparo del mismo precepto constitucional y que, en consecuencia, ni el Gobierno podría cesar al Govern del sr. Mas si este se salta la ley ni podría disolver el Parlament de Cataluña y sustituirlos por un comisario en el caso de que la Cámara catalana procediera a declarar la independencia de Cataluña por sí y ante sí. Otra cosa es que unos y otros pudieran incurrir en conductas sancionadas por el Código Penal.

Adicionalmente cabe aducir el argumento ex silentio: algo tan grave como la suspensión de la autonomía y, en su caso, el recurso a la fuerza armada, debería tener cobertura constitucional específica, como en el caso germano hace el art.91 de la ley fundamental o en el caso italiano opera la diferenciación entre imposición de cumplimiento de obligaciones y disolución de las instituciones de autogobierno en los arts.120 y 126 de la Constitución de la República.

En el mismo sentido negativo operan los precedentes: el art.37 de la ley fundamental germana no es sino la desmilitarización de la previsión del primer párrafo del art.48 de la Constitución de Weimar, pues bien cuando el gobierno de von Papen disolvió el gobierno y el Parlamento prusianos y los sustituyó por un Comisario del Reich (él mismo) se encontró con la declaración de inconstitucionalidad de la suspensión por obra del Tribunal del Reich en marzo de 1933, siendo esa una de las razones por las que el gabinete Hitler tuvo que arrancar al Parlamento la ley de habilitación al efecto de poder destruir el federalismo alemán. Empero no hace falta ir tan lejos: cuando en octubre de 1934 se sublevó el gobierno de la Generalitat el de la República recuperó los servicios policiales, al amparo del Estatuto, y sustituyó las instituciones catalanas de autogobierno por un Gobernador General mediante la ley de 2 de enero de 1935. Pues bien, la citada suspensión de la autonomía fue declarada contraria a la Constitución y anulada por sentencia del Tribunal de Garantías Constitucionales (con una abultada mayoría de derechas) el 5 de marzo de 1936.

Como guinda cabe anotar que la posibilidad de introducir una cláusula constitucional que habilitara la suspensión de la autonomía fue propuesta y expresamente rechazada en el debate constitucional. Suspender la autonomía fue algo que el constituyente no quiso.

Visto lo visto lo menos que se puede decir es que la posibilidad de que el Gobierno del Estado, con la autorización de la Cámara Alta, suspenda la autonomía de una Comunidad es de constitucionalidad cuanto menos problemática, ni el texto de la Constitución, ni el ejemplo del cual procede, ni los precedentes avalan la suspensión. Como suelo decirles a mis alumnos: no es bueno copiar, pero si copian, por favor, háganlo bien. Laus Deo.