Què passa si no hi ha prou majoria per formar govern?

L'enorme divisió del Congrés dels Diputats després de les eleccions del 20-D complicarà com no havia passat mai abans la tasca de formar Govern. Superada l'eufòria i la decepció, segons els casos, de la jornada electoral, s'obre, sense solució de continuïtat, la recerca de pactes i aliances per triar un president del Govern.

El procediment per designar el president del Govern està regulat a l'article 99 de la Constitució del 1978 i està desenvolupat molt succintament al Reglament del Congrés dels Diputats. La norma estableix bàsicament que el candidat proposat pel Rei serà investit president si obté la confiança de la majoria absoluta dels diputats en primera votació o la majoria simple –més vots a favor que en contra– en segona convocatòria, 48 hores després. En cas de no aconseguir aquesta majoria, el Rei podrà proposar altres candidats. Si passats dos mesos des de la primera votació no s'aconseguís la investidura, les Corts quedarien dissoltes i es convocarien noves eleccions generals.

El nomenament del cap de l'Executiu, que una vegada designat nomenarà els ministres, és una tasca que resideix essencialment en la Cambra baixa. No obstant això, en aquest context de divisió política, la figura del Rei com a mediador i afavoridor de la negociació entre els partits té l'aspecte d'accentuar-se perquè algun dels principals candidats obtingui la investidura.

El tràmit s'iniciarà el pròxim 14 de gener, dia en què el Congrés celebra la sessió constitutiva amb la jura o promesa dels diputats, la formació de la Mesa i l'elecció del president de la Cambra baixa. La Constitució estableix que, una vegada renovat el Congrés, el Rei “prèvia consulta amb els representants designats pels grups polítics amb representació parlamentària, i a través del president del Congrés, proposarà un candidat a la presidència del Govern”.

S'obre així la primera fase, l'anomenada consulta règia. Aquest tràmit, d'obligat compliment, té per objecte que el Monarca compti amb la màxima informació possible per proposar un candidat amb possibilitats clares d'aconseguir la confiança del Congrés dels Diputats. En aquestes audiències especials, els líders de les formacions polítiques exposen al Rei la seva posició davant la conjuntura política, qui és el seu candidat idoni i la seva disponibilitat per formar coalicions o donar suport a candidats d'altres partits.

En els casos en què un partit obté majoria absoluta, aquestes reunions consultives adquireixen un caràcter mecànic. “Les consultes són més importants quan els resultats electorals no són tan clars, el Rei té llavors un paper decisiu en la solució de la crisi governamental”, sosté el catedràtic de Dret Constitucional Antonio Bar Cendón en el seu estudi Nombramiento del presidente del Gobierno: artículo 99º, inclòs en l'obra col·lectiva Comentarios a la Constitución Española (1996).

En aquest pas, el recentment nomenat president del Congrés hi té un paper bastant actiu. En el mateix acte en què comunica al Rei la constitució de la Cambra, el president del Parlament lliura al Monarca una llista, normalment consensuada amb els partits, dels grups amb els quals aquest ha de consultar. Aquest tràmit ha estat controvertit en algunes ocasions. El 1986, el president del Congrés, Félix Pons, va excloure de les consultes els diputats d'Herri Batasuna i els diputats del Partit Demòcrata Popular, que havien concorregut als comicis en coalició amb Alianza Popular (AP) i que després de la derrota van decidir formar grup parlamentari propi. El 1981, per a la investidura de Leopoldo Calvo-Sotelo, després de la dimissió d'Adolfo Suárez, el rei Joan Carles no va cridar ni Juan María Bandrés, d'Euskadiko Ezkerra, ni Blas Piñar, de Fuerza Nueva.

La consulta amb els partits i la proposta del candidat és un dels actes constitucionals en què el Rei té més discrecionalitat, almenys des del punt de vista jurídic. Si no hi ha majoria absoluta, “la llibertat d'actuació del Rei és més gran, però no en el sentit de proposar sense més ni més qui ell desitgi, sinó en el de prendre un paper més actiu com a intermediari o negociador entre les diferents forces per fer una proposta que obtingui el suport més ampli possible”, afirma el professor Bar Cendón en el seu estudi. En el pitjor dels casos, Felip VI hauria de proposar el candidat que tingués més possibilitats d'aconseguir la majoria simple. Les consultes reals sempre han estat amb els partits amb representació al Congrés, com exigeix la Constitució. No obstant això, alguns autors defensen que el Monarca, si volgués, podria donar audiència també a altres persones, cosa que no s'ha fet mai.

És el Monarca qui, sobre el paper, té la decisió de quan convocar les consultes prèvies –la Constitució i les lleis no preveuen un termini– i, formalment, una vegada rebutjat un primer candidat, el Rei podria, si volgués, allargar el tràmit de consultes per forçar la dissolució de les Corts i la convocatòria de noves eleccions.

No obstant això, tot i que jurídicament és possible, políticament és impensable, perquè suposaria un enfrontament de la Corona amb la representació popular. En la història democràtica, la mitjana de temps transcorregut entre que el president del Congrés comunica al Rei la constitució de la Cambra i li lliura la llista de consultes i la proposta del candidat per part del Monarca és de només cinc dies.

En cas que després de les consultes no hi hagués una majoria mínima per poder nomenar un nou president, alguns autors sostenen que el Rei podria designar un candidat per començar el procediment de nomenament de president i evitar el bloqueig del sistema constitucional. Altres autors sostenen, en canvi, que això no seria possible.

Una vegada publicat al Butlletí Oficial de les Corts el Reial decret amb la proposta del candidat, amb la firma del president del Congrés, es convoca el debat d'investidura, on el candidat a president ha de presentar a la Cambra el seu programa polític de Govern i sol·licitar formalment la seva confiança.

La votació es fa pública per crida, un mecanisme amb el qual és més fàcil evitar que algun diputat es despengi dels acords dels partits. Si en la primera votació el candidat aconsegueix la majoria absoluta, és nomenat president. Si no aconsegueix la barrera dels 176 diputats, se celebra una nova votació 48 hores després, en què n'hi ha prou amb la majoria simple per aconseguir la investidura.

Si es fracassés en la segona votació, cosa que fins ara no ha passat, el Rei tornaria a obrir un nou període de consultes als partits per designar un altre candidat. En aquest cas, els partits ja lluitarien contra el rellotge: després de la primera votació comença a córrer el termini de dos mesos per aconseguir la investidura abans que es dissolguin les Corts i es convoquin noves eleccions generals.

La mitjana de temps entre la proposta règia i la investidura del president en les eleccions celebrades des del 1977 és d'onze dies. Fins ara, el termini més curt va ser amb Adolfo Suárez el 1979, amb tres dies; i el més llarg, José María Aznar, amb 20 dies el 1996, per la necessitat de buscar suports parlamentaris sòlids, en aquest cas amb els nacionalistes catalans i bascos.

L'estabilitat del Govern, una vegada aconseguida la investidura encara que sigui per majoria simple, és bastant àmplia: la moció de censura requereix majoria absoluta i la presentació d'un candidat alternatiu, cosa que la fa difícil de prosperar en escenaris de divisió política. La qüestió de confiança –que presenta el mateix Executiu– necessita la majoria simple.