La Conferencia de Sevilla sobre la Financiación para el Desarrollo

La reunión de la 80ª Asamblea General de las Naciones Unidas es una ocasión para celebrar el evento más importante que ha convocado la organización en 2025: la cuarta Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo que tuvo lugar en Sevilla a mediados del año. Este evento marcó un hito significativo en la agenda establecida desde Monterrey en 2002 hasta Adís Abeba en 2015. El Compromiso de Sevilla establece una agenda integral que, de implementarse completamente, representaría un avance importante en la cooperación mundial. Su principal limitación fue la reticencia de los Estados Unidos a respaldar lo que de otra manera fue un documento de consenso para otros miembros de la ONU. Este artículo analizará las áreas donde hubo un avance significativo, pero también aquellas donde faltaron decisiones importantes, teniendo en cuenta a ese respecto las recomendaciones a la Conferencia de la Comisión de Expertos Internacionales sobre la Financiación para el Desarrollo (CEI).

Algunas de las principales fortalezas del Compromiso residen en sus objetivos y principios. Reafirma el compromiso de fortalecer la cooperación internacional, la solidaridad mundial y la implementación de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible. Su principal objetivo es aumentar el apoyo financiero a los países en desarrollo para que cubran sus necesidades económicas, sociales y ambientales, reconociendo en este sentido los desafíos especiales que enfrentan los Estados vulnerables.

La agenda comienza con la necesidad de fortalecer los recursos públicos nacionales de los países en desarrollo. Esto incluye la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas fiscales, en particular en lo que respecta al gasto público, así como sistemas tributarios progresivos y una tributación eficaz de los recursos naturales. Para apoyar todos estos procesos, el Compromiso solicita un mayor apoyo internacional para el desarrollo de las capacidades de los países, incluyendo para el manejo de las finanzas subnacionales. También subraya la necesidad de fortalecer la cooperación internacional en materia tributaria, en particular a través de la Convención Marco de las Naciones Unidas que se está negociando en este campo, que debería incluir un sistema global de impuestos progresivos, una tributación justa de las multinacionales en los países donde operan, y el desarrollo de registros de información sobre beneficiarios finales de los activos financieros y no financieros y el intercambio de información entre ellos. El Compromiso también subraya la necesidad de combatir los flujos financieros ilícitos, incluyendo la implementación y el cumplimiento efectivos de las obligaciones existentes en virtud de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, así como la cooperación internacional en la recuperación de activos que han sido extraídos ilícitamente. Solicita además que el Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) convoque una reunión especial sobre integridad financiera.

La financiación para el desarrollo es posiblemente el área de mayor avance del Compromiso. Esto incluye, en primer lugar, un tema planteado en la sección sobre recursos públicos nacionales: aprovechar el potencial de los bancos nacionales de desarrollo. También subraya la necesidad de ampliar las actividades de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), apoyando en este sentido el Marco de Adecuación de Capital del G20, lo que implicaría triplicar su nivel de financiación. Anima a los BMD a seguir desarrollando medidas innovadoras, como el capital híbrido, la coinversión privada y las sistemas de garantía. Solicita también ventanillas concesionales, especialmente de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Grupo del Banco Mundial, así como préstamos de todos lo los BMD con vencimientos y períodos de gracia más largos, tipos de interés más bajos y un uso más amplio de las monedas nacionales de los países prestatarios. Respalda la necesidad de proteger los ecosistemas, incluyendo los acuerdos sobre cambio climático y biodiversidad y los fondos ambientales correspondientes. Y celebra la decisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) de aprobar el uso de Derechos Especiales de Giro (DEG) para financiar objetivos de desarrollo, preservando al mismo tiempo el carácter de estos activos como reservas internacionales de los países.

El Compromiso resalta, a su vez, la importancia de la participación del sector privado en el apoyo al desarrollo sostenible. Esto incluye la promoción de sistemas bancarios y mercados de capital nacionales sólidos, aunque sin hacer referencia específica a los mercados de bonos nacionales recomendados por la CEI. Estos avances deberían incluir la financiación adecuada para las pequeñas empresas. En relación con el papel de los bancos nacionales de desarrollo, estos deberían incluir recursos adecuados para créditos, sistemas de garantías crediticias, fondos de capital accionario (venture capital) y mecanismos para gestionar los riesgos cambiarios. Las empresas privadas deberían incorporar la sostenibilidad ambiental en su toma de decisiones y, si bien la regulación financiera en este ámbito debería ser específica para cada país, deben garantizar su interoperabilidad internacional.

El Compromiso reconoce que el principal desafío en la cooperación para el desarrollo es la disminución de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD). Sin embargo, reafirma el objetivo establecido desde hace más de medio siglo por la ONU de destinar el 0,7% del Ingreso Nacional Bruto a los países desarrollados a esta asistencia, y entre el 0,15% y el 0,2% a los países menos adelantados. Asimismo, señala que la cooperación Sur-Sur debe complementar y no sustituir a la cooperación Norte-Sur, y reconoce el papel de la cooperación triangular.

En cuanto a la gobernabilidad de las instituciones de Bretton Woods, existen excelentes propuestas. Estas incluyen aumentar la voz y la representación de los países en desarrollo —un objetivo histórico—, para lo cual es necesario modificar las cuotas/participaciones en el capital de estas instituciones, incluyendo un aumento de los votos básicos, así como aumentar aún más el tamaño de las juntas ejecutivas para lograr una representación geográfica equilibrada de los miembros del mundo en desarrollo. También incluye la elección abierta de los directores de estas instituciones. El Compromiso también aboga también por acuerdos financieros regionales e interregionales sólidos, un objetivo que se ha logrado en el sistema de bancos multilaterales de desarrollo, pero no en la cooperación monetaria internacional.

El capítulo sobre comercio internacional hace hincapié en la revitalización de la Organización Mundial del Comercio (OMC), incluyendo un sistema de solución de diferencias plenamente operativo. Estas declaraciones son esenciales en medio de la actual guerra comercial generada por la política arancelaria estadounidense, y a que el mecanismo de solución de diferencias de la OMC no ha estado operativo desde 2019 debido a que Estados Unidos no ha permitido la nominación de miembros de su órgano de apelaciones. Las propuestas también subrayan la necesidad de un trato especial y diferenciado para los países de bajos ingresos, que debe ser preciso y operativo. Asimismo, solicitan políticas para aumentar el valor agregado de las exportaciones de productos básicos de los países en desarrollo.

En materia de ciencia, tecnología e innovación, el Compromiso insta al Banco de Pagos Internacionales, al FMI y a otras instituciones pertinentes a apoyar a los países en desarrollo en la expansión de sus servicios financieros digitales y la modernización de su infraestructura de pagos. Al mismo tiempo, solicita la regulación de los mercados digitales, la aceleración de la transferencia de tecnologías respetuosas con el medio ambiente y, en términos más generales, el apoyo a la transferencia de tecnología y el desarrollo de capacidades de los países en desarrollo para que vayan diseñando unos sistemas adecuados de investigación tecnológica e innovación. También reconoce la importancia de los regímenes de propiedad intelectual, como el Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) de la OMC, pero, sorprendentemente, no reconoce la necesidad de hacer flexible este sistema en tiempos de crisis, como se hizo durante la pandemia del VIH/SIDA, pero, sorprendentemente, no durante la de la covid-19.

Tres áreas presentan algunas debilidades en el Compromiso: la cooperación monetaria y financiera internacional, la gestión de la crisis de deuda que actualmente enfrentan un gran número de países en desarrollo, y algunos problemas institucionales. En relación con el primer conjunto de cuestiones, se subraya correctamente la necesidad de fortalecer la coordinación macroeconómica mundial y la coherencia de las políticas correspondientes, aumentar la cuota del FMI para garantizar recursos suficientes para sus operaciones de financiamiento y revisar las líneas de crédito del Fondo, incluidos los mecanismos precautorios; se respalda además la reciente revisión de su política de sobretasas. Sin embargo, no se aborda la necesidad de apoyar a los países emergentes y en desarrollo a mitigar el patrón procíclico de los flujos privados de capital que enfrentan, incluyendo la posible creación de un Fondo de Mercados Emergentes que permita al FMI intervenir en los mercados de bonos de estos países durante las crisis, como propone la CEI, ni de poner en marcha el acuerdo de swaps de divisas en el FMI que se ha propuesto en los últimos años. Se apoya la función del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por sus siglas en inglés) en la emisión de normas para gestionar los riesgos de estabilidad de las instituciones financieras no bancarias, así como las pruebas de estrés climático en la regulación y supervisión financiera, pero no se han emitido normas de regulación global sobre los riesgos financieros asociados a los fenómenos climáticos por parte del FSB.

En materia de deuda, el Compromiso respalda normas importantes, pero ofrece mecanismos deficientes para su aplicación. Estas normas incluyen un mayor financiamiento por parte de los acreedores oficiales en las monedas nacionales de los países prestatarios y cláusulas de contingencia en los préstamos oficiales para suspender el servicio de la deuda durante períodos de crisis, una norma que también debería aplicarse a los préstamos privados. También incluye legislación para limitar los holdouts financieros y avanzar en el uso de cláusulas de acción colectiva, y apoya la creación de un registro global de la deuda gestionado por el Banco Mundial y el perfeccionamiento de las evaluaciones de sostenibilidad de la deuda realizadas por esta institución y el FMI.

Sin embargo, si bien apoya la labor para lograr reestructuraciones de las deudas oportunas, ordenadas, eficaces y negociadas de buena fe, solo propone fortalecer el Marco Común del G20, que ha tenido un historial deficiente. También sugiere que las agencias de calificación de riesgos deberían perfeccionar sus metodologías y ampliar los horizontes temporales de sus análisis, pero propone que se respete su independencia, en lugar de establecer regulaciones globales para ellas, como propone la CEI. Como aspecto positivo, cabe destacar que el Compromiso propone la convocación de un grupo de trabajo con el FMI y el Banco Mundial para diseñar principios rectores sobre la concesión responsable de préstamos soberanos. A su vez, la Plataforma de Acción aprobada durante la Conferencia también sugiere la creación de un centro mundial de canjes de deuda con objetivos de desarrollo administrado por el Banco Mundial y un Foro de Prestatarios dirigido por la UNCTAD para facilitar el intercambio de conocimientos y experiencias sobre gestión de la deuda, reestructuración de las deudas y otras cuestiones emergentes.

En cuanto a las cuestiones institucionales, cabe señalar que el Compromiso no propone un sistema adecuado de gobernabilidad para la cooperación tributaria internacional. La mejor alternativa, según la CEI, es la transformación del Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Asuntos Tributarios en un órgano intergubernamental o la creación de una nueva institución de la ONU encargada de dicha cooperación. Asimismo, más allá de los registros nacionales de información sobre beneficiarios finales y el intercambio de información entre ellos propuestos por el Compromiso, la CEI considera que debería crearse un Registro Global de Activos, también basado en información sobre beneficiarios finales. Asimismo, la CEI propone la creación de un mecanismo institucional permanente para gestionar la reestructuración de las deudas soberanas, que podría operar en la ONU o en el FMI, con la condición de que, en este último caso, las decisiones del órgano institucional pertinente sean independientes del Directorio Ejecutivo y la Junta de Gobernadores del Fondo.

El seguimiento de estos compromisos será una tarea compleja. Implicará llevar a cabo las 130 iniciativas de la Plataforma de Acción que los países y otras partes interesadas acordaron para implementar los acuerdos. También será esencial contar con datos oportunos, fiables y desglosados, cuya coordinación debería estar a cargo del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU. El Compromiso también solicita que el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre la Financiación para el Desarrollo siga informando anualmente sobre los avances en la implementación de los acuerdos sobre financiación para el desarrollo, un proceso que ha funcionado satisfactoriamente durante la última década, y que el ECOSOC siga celebrando la reunión anual de alto nivel con las instituciones de Bretton Woods.

De cara al futuro, también sugiere que el ECOSOC debata anualmente el marco financiero global y en un ciclo bienal las diferentes áreas de acción del proceso de financiación para el desarrollo. Igualmente, propone revitalizar el Foro de Cooperación para el Desarrollo establecido en 2007, teniendo en cuenta otros mecanismos de coordinación, como la Alianza Mundial para una Cooperación Eficaz al Desarrollo, coordinada por la OCDE y el PNUD, y el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. También es esencial que los BMD funcionen como un sistema, y que cooperen con los bancos nacionales de desarrollo, una tarea que podría contar con el apoyo del Club Internacional de Financiación para el Desarrollo (IDFC) de la Agencia Francesa de Desarrollo. Finalmente, el Compromiso también propone procesos regionales de seguimiento, como parte de los foros regionales sobre desarrollo sostenible liderados por las comisiones regionales de la ONU.