Balanzas fiscales: las verdades del barquero

El objetivo de este artículo es mostrar que las estimaciones que se hacen de las balanzas fiscales dependen de las realidades políticas y económicas en las que, o desde las que, se alimenten. Sin acuerdo sobre lo que queremos medir, estamos ante un diálogo de sordos.

El debate de las balanzas fiscales es político, no técnico. Y no crea quien se sienta a disgusto por ese motivo que lo podrá soslayar con discusiones desorientadas en torno a “diversos métodos alternativos” y “baile de cifras resultantes de diferentes enfoques”, como si fueran todos ellos “válidos y capaces de derivar un saldo a conveniencia”. No hay “múltiples respuestas”. En realidad, hay un solo método válido en función de cuál sea la pregunta que se intenta contestar con su cálculo. Ni uno es correcto ni otro erróneo, sino que responden a preguntas distintas.

No son tampoco métodos sustitutivos: si acaso complementan visiones y ciertamente satisfacen pretensiones diferentes. El interés que reivindica Cataluña con la estimación de balanza fiscal no es la de identificar al receptor último de las cargas y beneficios de la actuación fiscal soberana y única del Estado, como pretende el enfoque de incidencia carga-beneficio. Lo que solicita el Parlamento catalán es valorar cuál sería el remanente fiscal si el gasto que impacta directamente en su territorio (los flujos monetarios) lo asumiera Cataluña desde la recaudación realizada a partir de sus propias bases imponibles. Y ello sin ignorar que partidas de gasto estatal no imputadas al no ser territorializables se deberán asumir en detrimento de dicho saldo. Se trata de una especie de valoración comparativa, as if, apunta Noregard, como si de una subrogación se tratase.

Puede uno negar la mayor: “ello no es posible, siendo la soberanía estatal exclusiva y excluyente” (aunque ello limita lo que algunos entienden que permite el Título VIII de la Constitución y contradice lo que observamos en fiscalidad europea). Pero se puede argüir lo contrario. Digan pues cuáles son las premisas y de ahí el enfoque más apropiado de estimación de balanza fiscal. No se subrogue el académico en el prejuicio político y vista a la mona de su particular seda para justificarlo.

Es posible territorializar los flujos fiscales, tanto en gastos como en ingresos, y de hecho se hace

Territorializar los flujos fiscales, que declaradamente interesa al Parlamento de Cataluña (representando el 88% del voto ciudadano), es posible tanto en gastos como en ingresos. Los puntos de conexión de los conciertos forales, o las imputaciones de Eurostat en la identificación de las transferencias europeas, son prueba de ello. O del INE cuando territorializa participaciones en impuestos. La dificultad mayor del cálculo proviene, contrariamente a lo que se argumenta, de concebir las balanzas en términos de la incidencia última de los flujos en el bienestar de los individuos. El enfoque carga-beneficio requiere múltiples hipótesis y supuestos, y métodos más ambiciosos —aunque espurios— que los del enfoque monetario, centrado en la asignación territorial de los ingresos y los gastos.

En efecto, el cálculo de la incidencia última de los residuos en el bienestar requiere una diversidad de alternativas que, aun pudiendo ser ilustrativas, no tienen a menudo base teórica y empírica suficiente. ¿O es que vamos a extrapolar hipótesis de incidencia sin tener presentes las condiciones competitivas del mercado, las elasticidades de oferta/demanda y las interrelaciones productivas, sustitutivas y complementarias, la capitalización de ingresos y gastos, el país de referencia y el momento en que nos situemos? Para una buena estimación del enfoque carga-beneficio hace falta conocer elementos empíricos de incidencia fiscal que hoy se desconocen, vistas las investigaciones de la Hacienda pública española disponibles.

En el caso del gasto, la consideración prevalente en el enfoque de incidencia es considerar beneficio general de muchas de las partidas de gasto centralizadas hoy en Madrid, no siendo ello inexorable. Recuérdese Berlín, Bonn, Fráncfort; Sacramento, San Francisco, Los Ángeles… Es una hipótesis que cuadra mal con la valoración que se hace del impacto económico de estos flujos. De otro modo no se entendería la reacción de la señora Aguirre contra la ubicación, en su momento en Cataluña, de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, al supuestamente beneficiar a todos los territorios por igual, ni que España en la UE pida compensaciones por el cúmulo de instituciones comunitarias que se ubican en Bruselas, Luxemburgo o fuera de territorio hispano. Además, para articular dicho enfoque no haría falta la Constitución ni un Tratado de la Unión que lo justificase. Para el enfoque del beneficio los territorios no existen; solo los individuos. Ello no desmerece, por supuesto, su interés, pero lo acota a postulados diferentes de los que, al menos en Cataluña, se barajan.

No se cansen, pues, algunos: ya sabemos que quienes pagan impuestos son los ciudadanos, no los territorios; pero en Estados plurales se contribuye a más de una jurisdicción (la que representa legítimamente a los ciudadanos sobre dichos territorios). Olvídense también los que construyen su cluster de pertenencia particular (mi familia, mi comarca, mi saldo fiscal): necesitan legitimación política —parlamentaria— para reivindicarlo.

El método de flujo monetario es en Cataluña el único que responde a la pregunta anteriormente especificada. Si no creen que esta sea una pregunta apropiada, discútase en sede parlamentaria, no en la académica. No quiere ello decir que el saldo resultante del enfoque monetario, los 16.000 millones de euros que aduce la Generalitat, supongan una especie de coge el dinero y corre para ser felices y comer perdices: desde este saldo haría falta construir lo que se sustituya en estructuras y que el método monetario no ha imputado como beneficio al no ser territorializable.

Quienes pagan impuestos son los ciudadanos, pero en estados plurales lo hacen en más de una jurisdicción

Ello, sin duda, reduce el saldo fiscal y puede tener algunos costes elevados por deseconomías de escala.., pero también efectos monetarios al suplantar aquellas disposiciones con un plus de arrastre en generación de renta y riqueza localizada. Y añado: no neutralizar el déficit no es una opción; más bien es una obligación, aunque podemos valorar si se hace por vía de aumento de ingresos o de disminución de gasto. No hacerlo supone que el déficit no se cubre. En cualquier caso, las distancias entre comunidades (¡nunca para una sola!) de los teóricos superávits derivados de no neutralizar daría indicios igualmente claros de los drenajes (no expolios) comentados.

Reitero: “Dime para qué quieres conocer los saldos fiscales y te diré qué metodología es la más consistente con el propósito y cómo se han de analizar los resultados para mayor coherencia con lo formulado”. Creer que el acuerdo metodológico pondrá orden y dará y quitará verdades políticas es erróneo. Afirmar que hay muchos métodos y que los resultados son equívocos resulta falaz y sirve a los intereses de los que quieren evitar, con las supuestas divergencias en los cálculos o el lío de las aproximaciones, la significación de un saldo que ellos ideológicamente no aceptan.

La valoración de la balanza fiscal se enraiza, por lo demás, en el sentido de pertenencia de los ciudadanos a su comunidad, lo cual permite acotar el significado de la agregación de situaciones individuales a los efectos de poder referirnos a un saldo fiscal conjunto como algo diferente de la suma de los saldos individuales. Ello permite hablar de catalanes como algo distinto de españoles que viven en Cataluña, y de Cataluña por encima de las partes que la integran (gerundenses, ciudadanos de los barrios pobres o pudientes, de los lópeces o zabalzas que la habitan). Pocas comunidades como Cataluña superan esta doble valla. De ahí que pueda no parecer lógica la generalización del estudio de las balanzas fiscales al conjunto de las CC AA, ya que no todas expresan idénticas situaciones; tan lógico ello, como la singularización que reivindica el Parlamento catalán.

Enfoques diferentes responden a preguntas diferentes. Todas pueden dar, como concluyó la Comisión del Instituto de Estudios Fiscales, visiones complementarias. Si ello es así, no se entiende que la disponibilidad de datos no permita dichos análisis; datos que, por cierto, solo son hoy posibles a requerimiento político (acuerdos en el Congreso y Senado españoles y mociones parlamentarias aprobadas en el Parlamento catalán; no en el balear, el andaluz, ni en las Cortes valencianas). Lo cual no sorprende, de nuevo, si atendemos al propósito de su cálculo.

Guillem López i Casasnovas (Universidad Pompeu Fabra) es miembro de la Comisión de Expertos para el Estudio de las Balanzas Fiscales del Instituto de Estudios Fiscales 2006-2008 y del Grupo de Trabajo de la Balanza Fiscal de Catalunya 2005-2009 de la Generalitat de Cataluña.