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Cómo tener mejores diputados

Un buen servicio de información, el apoyo de los asistentes y quién controla el presupuesto son cruciales

Pleno del Congreso durante una votación.
Pleno del Congreso durante una votación.

Si un día de esta legislatura hay Gobierno, es probable que sea en minoría. Ha habido otros gobiernos en minoría en la democracia española, pero los partidos de la oposición nunca habrán tenido tanto peso. El papel del Congreso y sus diputados será más importante. Hay varias maneras de mejorar su labor: un servicio de información más completo, el apoyo de los asistentes y más capacidad de control sobre el presupuesto.

El Congreso español no está entre los más grandes o burócratas del mundo. La clasificación del cuadro no es perfecta: las partidas que cada Cámara incluye en su presupuesto no son idénticas. Pero sirve para ver una imagen clara y que España se mantiene en una discreta clase media.

Cómo tener mejores diputados

El Congreso tiene margen para crecer. Ni siquiera cada diputado tiene un asistente: esta legislatura hay 271 por 350 diputados. Los partidos pueden decidir convertir esos asistentes en “asesores” del grupo y controlan además la subvención directa por grupo, que es de 28.597 euros al mes por grupo más 1.645 por diputado. Son en total ocho millones de euros que los partidos no justifican ante la Mesa del Congreso. Los partidos son por tanto quienes deciden el uso de ese dinero, que no va a ayudar a la labor de cada diputado, sino del grupo.

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El periodista de EL PAÍS y autor de esta información, Jordi Pérez Colomé, ha respondido en directo a preguntas de los lectores desde la página de El País en Facebook.

En otros Parlamentos el diputado domina sus recursos o los tiene asignados: en Israel tienen 2 asistentes, 1 en Bélgica, 4 en Australia, en Francia cada diputado puede contratar entre 1 y 5 asistentes con 9.500 euros de asignación –y si no se los gasta el dinero va al partido-, en Alemania disponen de 15.000 euros. Los asistentes son administrativos que ayudan al diputado en su labor cotidiana, pero que a veces puede implicar cierto trabajo político.

La calidad de los servicios repercute en la capacidad de los diputados, más ahora con dos partidos nuevos: “Algunos están muy perdidos. No son conscientes del poder que tienen. Su cultura es que el Gobierno hace y el Congreso controla. No sé si saben cómo cambiará eso ahora”, dice Lara Contreras, responsable de incidencia política de Oxfam Intermón.

En las últimas cuatro legislaturas completas (2000-2015) el Congreso ha aprobado 593 leyes preparadas por el Gobierno. Solo 76 leyes fueron iniciadas en el Congreso. El Congreso español está en la media en iniciativa legislativa. Según datos de 2013 de la Unión Interparlamentaria, España aprueba un 12,8% de leyes iniciadas en el Congreso. En otros países de sistema parlamentario la media es del 14,1%: en Reino Unido es del 11,7%, en Italia del 20,5%, en Japón del 28,6% o en Alemania del 15,5%. La media demuestra que la iniciativa parlamentaria en España es baja, pero no desastrosa.

Los partidos de la oposición tendrán por tanto más opciones de presionar sin que el Gobierno pueda impedirlo o amenazar. Su capacidad de trabajo y la calidad de sus conocimientos serán clave.

El Congreso organiza su trabajo por comisiones. Los diputados llegan con sus conocimientos parciales y se encuentran con una labor compleja. Un abogado puede saber poco de Derecho constitucional, un activista puede saber apenas de Asuntos Exteriores y un economista puede dudar sobre fiscalidad. Los diputados que más saben serán portavoces, pero el resto deberá acabar por intervenir. Puede ser complicado tener que hablar varios minutos de algo que te suena, pero sin certezas. El peligro es recurrir a tópicos: “El Congreso está más pensado para hacer discursos que para trabajar. Te aleja de la complejidad de la realidad y te anima a hacer discursos políticos”, dice Carles Campuzano, diputado de la antigua Convergencia desde 1996.

Los matices de la legislación requieren mucho detalle. La selección de fuentes y datos no es simple. ¿Cómo se puede paliar? Los diputados tienen a su disposición un servicio de documentación del Congreso. Allí tienen todo tipo de información: un artículo, una ley, una estadística. Han llegado a preguntarles por el régimen electoral de una región de Hungría. Y lo han encontrado. Pero el diputado debe saber qué busca.

El servicio de documentación del Congreso español se creó para ayudar en la Transición. “Entonces faltaba información. Se creó un servicio para traer una información que en España no estaba. Ahora en cambio hay un exceso de información”, dice Mateo Maciá, jefe del servicio. Los diputados ya no necesitan saber cómo son leyes básicas de otros países, necesitan entender qué ocurre y por qué. El servicio español puede por ejemplo responder a cuántas diputadas hay en Asia, pero no por qué ese número es alto o bajo, o por qué hay más mujeres en el Parlamento tailandés que en el indonesio, si fuera así.

Muchos Parlamentos ofrecen ese servicio de información cualitativo. En la Casa de los Comunes en Londres, la directora de la Biblioteca, Penny Young, tiene a 70 especialistas divididos en 8 departamentos con todo tipo de formación -estadísticos, economistas, un ex médico, científicos, abogados-, “lo que significa que nos preguntan sobre todo lo que un diputado necesita saber y nosotros les damos respuestas imparciales y factuales”, dice Young. “Alguno nos llama el cuarto servicio de emergencias [tras policía, bomberos y ambulancias]”, añade.

El equipo de Young recibe 30.000 preguntas cada año. En España, en los cuatro años de la legislatura 2011-2015, el servicio de documentación recibió en total 8.885 solicitudes de documentación. La mayoría (3.821) fue sobre artículos. El formato de las preguntas suele ser “dame lo que haya de esto”. En los Comunes algunas respuestas -que son confidenciales- recientes han sido sobre la eficacia de la sanidad pública, los límites de las circunscripciones, el uso de pistolas eléctricas o estadísticas sobre refugiados en el Reino Unido.

“Veo a todos los Parlamentos evolucionando hacia eso -dice Maciá. Hay que valorar las fuentes de información –hoy infinitas- y acercar las mejores al diputado. Y esa información hay que darla de forma objetiva y resumida, que pueda entenderse y usarse rápido”. La decisión depende de la Mesa del Congreso.

Los diputados tienen al menos otras cuatro fuentes para saber las claves de un tema: el Gobierno, el partido, los amigos y las empresas. Todos tienen sus intereses. Los amigos dependen de las conexiones y la experiencia de cada cual: “Una de las tragedias de nuestro modelo es que los diputados están abandonados a su suerte. Hasta que se construyen su red, dependen del partido”, dice Manuel Villoria, presidente de la Asociación Más Democracia.

“La manera de recabar información es muy voluntarista”, dice el diputado Campuzano, que recuerda así algunas de sus reuniones con el Gobierno de turno para hablar sobre legislación: “Estaba yo y al otro lado el secretario de Estado, dos directores generales y dos asesores”, dice. Es una situación de inferioridad.

El Gobierno y el partido tienen una capacidad obvia de imponer sus argumentos. “Los diputados son como soldados en un ejército. Siguen las instrucciones de la presidencia del grupo. Si se salen de la disciplina les sacan de los cargos de mando, les quitan la portavocía, les llevan a una comisión donde no tienen nada que aportar”, dice Villoria. Hay poco margen para que los diputados se luzcan, pero tampoco son solo títeres. Igual que su partido les exige e influye, los mejor preparados también pueden generar debate dentro de su estructura. “A veces hemos visto que el líder sabe de sus temas y que en otras cosas delega. Hay que detectar quién es el diputado capaz de influir a su portavoz”, dice Contreras, de Oxfam.

Los lobbies son otra fuente de información sobre asuntos que toca legislar. La palabra lobby tiene mala fama. Su objetivo es lograr que la postura de los diputados se acerque a la de su cliente. No siempre es posible, pero un diputado con más información es más capaz de saber qué pretende la empresa que le visita: “El diputado sabe muy poco cuando arranca una regulación complicada”, dice Carmen Muñoz, directora del departamento de Asuntos Públicos de Llorente&Cuenca.

Pero hoy los lobbies no son solo bancos, petroleras o mutuas privadas. También hay ONG, asociaciones o empresas pequeñas. El lugar más obvio para influir en la elaboración de una ley es el Ministerio pertinente. Allí se escriben los proyectos: “El cliente quiere estar donde esté el poder: el gobierno o el grupo parlamentario del partido en el gobierno y el segundo más grande”, dice Muñoz.

Cuando eso no es posible, los partidos y los portavoces de las comisiones del Congreso son el siguiente objetivo: “El mapeo de la situación empieza por los portavoces de la comisión. Otra cosa es que complementes porque de ese ámbito hay alguien en el partido que sepa mucho”, dice Muñoz.

Los lobbies saben trabajar. La ideología de cada diputado es evidente. Hay que saber hablarle. Cuando la confianza crece, se le puede ayudar con datos e incluso con discursos en comisiones y con textos de enmiendas. El diputado no llega a todo y alguien acaba por hacerle el trabajo. Oxfam animará por ejemplo a Ciudadanos a promover una subcomisión de fiscalidad para preparar una ley sobre evasión. La ONG suele caer más simpática que una constructora, pero también tiene sus intereses. Si los diputados tienen a quien preguntar, será más difícil que les marquen goles.

El crecimiento de los servicios de investigación

El Parlamento Europeo creó su Servicio de Investigación solo en 2014. Los analistas están divididos en 5 departamentos que emplean a unas 20-25 personas cada uno, según Jesús Carmona, responsable de uno de ellos. Han recibido en total más de 6.000 consultas. “El documento original es una información bruta que no sirve al diputado. Los analistas hacen digerible esa información”, dice Carmona.

El ejemplo canónico es el servicio de información del Congreso de Estados Unidos, que emplea a más de 600 personas. El departamento no revela el contenido ni uso de su trabajo. Lillian Gassie, directora adjunta del Servicio de Investigación del Congreso, describe el objetivo de todos estos servicios: “Creemos en dar a los legisladores información imparcial, documentada y no partidista para permitirles hacer su trabajo con eficacia”, dice.

Hay muchos otros Parlamentos con servicios similares: Chile, Brasil, Australia, Suecia. Incluso países en desarrollo como Myanmar, Uganda o Kenia van en esa línea. Andy Richardson, de la Unión Interparlamentaria, lo ve como una tendencia necesaria: “Es una herramienta esencial de autonomía parlamentaria. Si no la tienen dependen de información que reciben del Gobierno u otras fuentes y todos tienen su punto de vista particular”.

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