Frontex: el controlador descontrolado

De todas las criaturas institucionales que han ido saliendo del laboratorio de las políticas migratorias de la Unión Europea (UE), la que mejor define la deriva del proceso es Frontex. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, por su denominación formal, empezó a operar en 2005 con apenas 50 empleados, seis millones de euros y un mandato limitado a intervenciones técnicas y análisis de riesgos. Unos 15 años después, ha multiplicado por 77 su presupuesto y por 24 su número de empleados, en una tendencia presupuestaria y política expansiva que continuará en los próximos años con el reclutamiento, despliegue y equipamiento (armas incluidas) de 10.000 guardias fronterizos.

El discurso de Frontex, su vinculación estrecha con la industria del control migratorio y un mandato que antepone la impermeabilidad fronteriza a cualquier otra consideración han convertido a esta agencia en el símbolo de la nueva política migratoria europea. Pero este parece haber adquirido vida propia, actuando sin transparencia ni control efectivo, asumiendo funciones ejecutivas de los Estados miembros y convirtiendo la supuesta amenaza migratoria en una fabulosa fuente de negocio. Una deriva que alimenta las pulsiones más reaccionarias de la UE y puede arruinar a una institución necesaria para una gestión ordenada y responsable de las fronteras.

Frontex destaca en la expansiva área de Justicia e Interior de la Unión, que incluye otras agencias como Europol, Eurojust, FRA, EASO –futura Agencia Europea de Asilo– y eu-Lisa. La reforma del reglamento de esta agencia en 2019 amplió su mandato y reforzó su autonomía operativa respecto de los Estados miembros. En lo que Catherine Woollard, directora del Consejo Europeo sobre Refugiados y Exiliados, ha descrito como “el riesgo de […] una especie de política exterior paralela”, hoy Frontex vuela libre: contrata y despliega su propio personal; lidera la maquinaria europea de retornos; o formaliza su presencia en países terceros a través de funcionarios de enlace y programas de apoyo técnico y operativo. Hasta extremos inquietantes: en enero de este año, la agencia se autoaprobó la autorización para portar y utilizar armas, una medida que intensifica la militarización de las intervenciones y que ha sido ampliamente cuestionada por sus implicaciones para la seguridad de los migrantes y la imagen que transmite la UE desde sus fronteras.

Lamentablemente, este crecimiento constante de recursos, capacidades y autonomía no ha estado acompañado de un refuerzo equivalente en los mecanismos de transparencia, responsabilidad y control externo. Los que había no funcionaron o fueron ignorados. La agencia se ampara en la excepción de seguridad para denegar el acceso a la información de investigadores, periodistas y ciudadanos. Cuando estos insisten, las consecuencias pueden ser costosas. Los miembros del Corporate European Observatory Luisa Izuzquiza y Arne Semsrott consiguieron sentar a Frontex por primera vez en el banquillo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por incumplimiento de su obligación de transparencia. La sentencia desestimó su petición y condenó a los demandantes –por indicación del demandado– al pago de unas costas procesales desorbitadas.

A pesar de que Frontex tiene obligaciones estrictas en materia de derechos humanos y protección internacional, las denuncias por negligencias o vulneraciones directas empiezan a acumularse

El borrador del nuevo Pacto de Migración y Asilo de la UE (2020), así como la reciente Estrategia Europea sobre el Retorno Voluntario y la Reintegración, premian a Frontex con mayores responsabilidades y capacidades. Se trata de una decisión ante la que algunos levantan una ceja. En un demoledor informe publicado en junio de este año, el Tribunal de Cuentas Europeo afirma que la actuación de Frontex no ha sido suficientemente eficaz y duda de su capacidad para desempeñar adecuadamente la nueva función operativa que se le ha asignado. Mientras tanto, el Parlamento Europeo había bloqueado en marzo y abril de 2021 el cierre de las cuentas de la agencia para 2019, como medida de presión por su falta de transparencia.

Por graves que parezcan, las irregularidades en la gestión no son el flanco más débil de los nuevos gendarmes europeos. A pesar de que Frontex tiene obligaciones estrictas en materia de derechos humanos y protección internacional, las denuncias por negligencias o vulneraciones directas empiezan a acumularse. Existe una progresiva inhibición de la agencia en operaciones de búsqueda y rescate, que son sustituidas por misiones de observación aérea no tripuladas. Además de las denuncias por connivencia con las autoridades griegas en rechazos violentos en el Egeo, Frontex ha sido acusada de comunicar sistemáticamente a la guardia costera libia el emplazamiento de las embarcaciones de migrantes y refugiados localizadas en el Mediterráneo, violando el derecho internacional. La Oficina Europea Antifraude (OLAF) investiga por estos hechos al director ejecutivo de Frontex y su equipo de gestión.

Si a usted le parece que toda esta información es nueva, tal vez sea porque alguien se ha esforzado en ocultarla

La actual de la dirección de Frontex también ha favorecido una relación poco decorosa con la industria del control migratorio, cuyos lobbies han mercadeado con tecnología, servicios e ideas. Es una rentable rueda de hámster: el discurso del peligro exterior exige soluciones cada vez más duras y eficaces, lo que justifica inversiones millonarias que deben ser apuntaladas a su vez con nuevas amenazas. La agencia gestiona costosos proyectos de innovación, asesora a la Comisión Europea en sus estrategias de seguridad fronteriza y contribuye a la implementación efectiva de macroprogramas de investigación como Horizonte 2020. Sus estudios de vulnerabilidad identifican las necesidades operativas de la Unión y de los Estados miembros en materia de vigilancia, análisis, biometría, seguridad cibernética y disponibilidad o intercambio de información. Cada uno de estos territorios es una oportunidad de negocio para la industria.

Si a usted le parece que toda esta información es nueva, tal vez sea porque alguien se ha esforzado en ocultarla. El 70% de las reuniones celebradas en 2018 y 2019 entre Frontex y representantes de la industria militar, de seguridad y biométrica carecían de registro, una práctica a la que consiguió poner fin el Parlamento Europeo.

España es a la vez causa y efecto de este cuestionable modelo. Para nuestro país –un punto neurálgico de control del perímetro exterior de la UE–, la agencia europea de fronteras ofrece un importante apoyo institucional y operativo, además de una fuente inestimable de recursos personales, materiales y financieros. Desde 2006, Frontex ha desplegado en territorio español tres operaciones conjuntas con la Policía Nacional y la Guardia Civil: Hera, Indalo y Minerva. Como señalaba en una reciente y jugosa entrevista el antiguo director ejecutivo de la agencia, Gil Arias, nuestro país marcó el camino del resto de la UE en su externalización del control migratorio.

Sin embargo, las relaciones han ido haciéndose más tensas a medida que Frontex expandía sus capacidades, ambiciones y mandato. España no quiso en su día alojar puntos críticos (hotspots) en su territorio como hicieron Italia o Grecia en respuesta a la crisis de acogida de 2015 y se ha mostrado reticente a ceder el control de los operativos a la agencia europea. Pero estas suspicacias podrían diluirse si la situación de Canarias se complica y si España necesita visibilizar el carácter europeo de Ceuta y Melilla.

Cada uno de estos asuntos debería hacer saltar las alarmas de las democracias europeas. Pero el principal pecado de Frontex tal vez sea por omisión. Utilizada como un mecanismo eficaz de gestión de fronteras, sujeto al imperio de la ley, la transparencia y las obligaciones en materia de derechos humanos, esta agencia podría ser un instrumento doblemente útil: como mecanismo de integración europeo y como facilitador de una política migratoria ordenada, segura y ventajosa para todas las partes. Lamentablemente, la deriva del organismo y su empeño en actuar de forma opaca y ajena al control democrático le han convertido en una criatura muy diferente, sujeta solo a sus propias reglas. Y no hay nada más peligroso que un controlador descontrolado.

[Este artículo ha sido elaborado sobre la base de la investigación Frontex, el guardián descontrolado de la Fundación por Causa].

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