Aprendiendo de la gran recesión

Apenas recuperada la economía española de la gran recesión, nos enfrentamos a una nueva crisis, no menos virulenta que la anterior, aunque previsiblemente menos duradera. La importancia de una respuesta contundente, a pesar de la inevitable factura en endeudamiento público, es una de las lecciones de la gran recesión de 2008.

Las crisis ponen al descubierto las debilidades de las instituciones, y en España el sistema de financiación autonómica mostró sus grietas. Creemos que se puede aprender de aquella experiencia.

El principio de la anterior crisis coincidió con la aprobación de un nuevo modelo de financiación que, si bien supuso un paso adelante en relación con los anteriores, dejó aún importantes cuestiones sin resolver. La aprobación de un nuevo modelo estaba en la agenda del Gobierno. La irrupción de la pandemia puede retrasarla, a la vez que exige urgentemente medidas de calado para afrontarla.

En primer lugar, puede preverse una fuerte caída de los ingresos tributarios. En el año 2009, las Administraciones Públicas españolas (excluida la Seguridad Social) recaudaron 75.000 millones de euros menos que en 2007, una reducción equivalente al 7% del PIB. Las comunidades autónomas dispusieron del colchón inicial de los nuevos recursos (11.000 millones), que sin embargo resultaron del todo insuficientes, lo que obligó a fuertes recortes de gasto, además de generar nuevos déficits y un mayor endeudamiento.

La Hacienda del Estado sufrió un descalabro inmediato, pero, aun en un entorno de serias dificultades, pudo acceder a los mercados para financiarse. No así las comunidades de régimen común, que no tuvieron otra opción que recurrir a los llamados “mecanismos de liquidez”, es decir, préstamos facilitados por la propia Administración General del Estado (AGE), como el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA). Se salvaron los muebles, porque se evitó la quiebra, pero a costa de una pérdida notable de su autonomía. Todavía hoy son muy pocas las comunidades que pueden prescindir de estos recursos, cuya previsión actual para 2020 es de 17.000 millones.

Con la nueva crisis, las Administraciones Públicas van a necesitar un fuerte y rápido acceso al endeudamiento, siendo como es España uno de los países de la UE con una situación de partida más delicada, tanto por el volumen de deuda inicial como por la virulencia de la pandemia. Esta vez, la UE está respondiendo con diligencia. Se ha activado la compra de deuda soberana por parte del BCE y la puesta en marcha de otros mecanismos como el Mede. Y todo apunta a que se acordará la creación del Fondo de Relanzamiento, gestionado por la Comisión Europea, al estilo de los fondos de la política regional de la UE, en forma de subvenciones y préstamos.

De uno u otro modo, la UE contribuirá a aliviar la asfixia financiera de la Hacienda central. Sería deseable que pudiera contribuir también a financiar a las comunidades, directamente o con una intermediación de la AGE perfectamente acotada y transparente. De este modo, y esta es una lección de la anterior crisis, las comunidades mejorarían la capacidad de emitir deuda y podrían evitar la absoluta dependencia de la Hacienda central. Con ello saldrían reforzados el principio de autonomía financiera y el de corresponsabilidad fiscal. Plantearlo es el primer paso.

La crisis de 2008, con sus secuelas sociales y políticas, ha sacudido los cimientos del modelo territorial español, que, podríamos convenir, no estaba muy consolidado todavía. Entretanto no se apruebe un nuevo sistema de financiación, es imprescindible andar al menos una parte del camino, y acometer aquellas reformas que no pueden esperar, a riesgo de comprometer aún más la estabilidad de nuestro sistema de gobierno multinivel.

El Gobierno, presionado por las comunidades, acaba de dar un primer paso para aliviar sus arcas, al comprometer una aportación extraordinaria de 16.000 millones.

Pero, por el contrario, es del todo previsible que, al igual que en la anterior crisis, los anticipos o “entregas a cuenta” de 2020 estén muy por encima de las cifras definitivas que se liquidarán en 2022. Por ello, las Administraciones tienen el deber de colaborar ajustando cuanto antes las cuentas a la realidad y asumiendo sus consecuencias.

En segundo lugar, hay que solucionar, aunque sea provisionalmente, la inequidad que supone la baja financiación relativa de algunas comunidades, entre las cuales los casos de las comunidades de Valencia y Murcia son los más llamativos. El alivio para los territorios con una financiación por debajo de la media debería ser doble: por una parte, aumentando sus recursos para cubrir esta brecha, y, por la otra, condonando aquella parte de su deuda imputable a dicha subfinanciación. Quita diferencial que por cierto no excluye la condonación de parte de la deuda del conjunto de comunidades en manos del Estado, ni, menos aún, su reestructuración general.

Ahora bien, ¿de dónde pueden salir los recursos para cubrir estas necesidades urgentes? La mera insistencia en reclamar más recursos por parte de las comunidades a la Administración Central no tiene mucho recorrido, puesto que es obvio que sus ingresos quedarán también muy afectados. Es mejor que ambas Administraciones se sienten y busquen soluciones coordinada y lealmente.

Sin duda habrá que tomar medidas impopulares, como recortar algunos gastos ahora no prioritarios o buscar nuevos recursos tributarios. En relación con este punto, hay que tener presente que las subidas de impuestos compartidos han de acordarse entre las Administraciones que los comparten. Parece obvio, pero no lo es. Un buen ejemplo de ello es que en la anterior crisis la AGE subió los tipos del IVA y los impuestos especiales, pero toda la recaudación derivada de este aumento quedó en manos de la Hacienda central.

Entretanto no se avance en mayor capacidad normativa de las comunidades, individual o colegiadamente, la Hacienda central debería pactar cada impuesto nuevo y cada reforma de los existentes con las comunidades, para no erosionar su capacidad fiscal y evitar la conflictividad. La fiscalidad ambiental parece un buen candidato para un pacto relativamente rápido, máxime cuando los nuevos tributos ambientales creados durante estos años han sido concertados con las comunidades de régimen foral sin necesidad de que haya habido nuevas transferencias de competencias.

Porque, en definitiva, la lección principal de la anterior crisis es la urgencia de reformar a fondo la gobernanza que rige las relaciones entre la AGE y las Administraciones autonómicas, y también de estas entre sí. Estas relaciones tienen insuficiencias derivadas de que el rápido proceso de descentralización no vino acompasado con la creación de instrumentos y marcos adecuados para la toma de decisiones que a todos afectan. Las relaciones económicas y financieras entre Administraciones necesitan disponer de instituciones de corte federal, que respeten los ámbitos de decisión y competencias propias de un sistema de gobierno multinivel como el que nos hemos dado. Todo lo que se pueda avanzar ya en esta dirección aliviará enormemente las tensiones territoriales que sin duda la crisis de la covid-19 pondrá a prueba. Un gran reto.

Maria Antònia Monés formó parte de la Comisión de Expertos para la Revisión del Sistema de Financiación Autonómico. Montserrat Colldeforns fue portavoz de Hacienda del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (2008-2011).