El brutal pulso de potencias jibariza la gobernanza global

El pasado lunes, los líderes del G-20 reunidos en una cumbre en Brasil demostraron sus profundas discrepancias emitiendo un comunicado final desprovisto de cualquier atisbo de compromisos significativos y tangibles. El mismo día, Rusia vetó en el Consejo de Seguridad de la ONU una resolución que exigía un alto el fuego en Sudán. Al día siguiente, Vladímir Putin firmó el decreto que establece una agresiva revisión de su doctrina nuclear mientras la arquitectura de tratados de controles de armas se va desmoronando. El miércoles, EE UU esgrimió su veto en una resolución sobre Gaza. El jueves, el Tribunal Penal Internacional (TPI) emitió una orden de arresto contra Benjamín Netanyahu, pero decenas de países no son parte del Tratado de Roma y tampoco está claro que todos los que sí lo son quieran ejecutarla: Mongolia decidió no hacerlo recientemente con Putin, Hungría ha anunciado que no lo hará con el líder israelí. En la noche entre el sábado y el domingo, tras agónicas negociaciones, los delegados de la COP-29 lograron un acuerdo para aumentar la financiación de la lucha contra el cambio climático desde los países prósperos a los del Sur Global, pero criticado enseguida como radicalmente insuficiente por expertos y por los países en desarrollo -”una ilusión óptica”, según la delegación de la India, citada por la agencia Reuters-.

Son destellos de una realidad cada vez más evidente: el grave cortocircuito de la gobernanza global, el entramado de instituciones, foros y normas que aspiran a regular las relaciones internacionales y promover la acción coordinada. El multilateralismo no está muerto, como muestran los consensos del G-20 y de la COP-29, pero su perímetro encoge -con la parálisis en ámbitos políticos y económicos clave- y su eficacia es muy limitada ahí donde logra mantenerse de pie.

La gobernanza global nunca fue perfecta, ni satisfactoria para la gran mayoría. Pero desde la II Guerra Mundial fue tomando cuerpo, arrojando algunos resultados apreciables o al menos esperanzadores. Incluso en plena Guerra Fría fue posible sellar consensos relevantes como el Tratado de No Proliferación Nuclear, el del Espacio Exterior o los Acuerdos de Helsinki. Después de la caída del Muro de Berlín hubo una prometedora fase de desarrollo, en la cual se reaccionó con unidad a la invasión de Kuwait, se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC), el G-20 reaccionó muy constructivamente a la crisis de 2008, se selló el prometedor Acuerdo de París contra el calentamiento global. Ahora, sin embargo, la gobernanza global da muestras de padecer una grave involución.

La ley de la fuerza parece irse imponiendo. Todo apunta a que la situación empeorará con la llegada al poder en EE UU de Donald Trump, que ha expresado y demostrado repetidamente su desprecio por el multilateralismo. Cabe, por ejemplo, temer que se niegue a cumplir con las promesas de la COP-29, que no son legalmente vinculantes, o que se retire de organizaciones internacionales como hizo durante su primer mandato. A continuación, algunas claves para orientarse en este problemático horizonte.

Por qué

El desgobierno global de esta época se debe a la descarnada competición de potencias. Manuel Muñiz, rector de IE University y exsecretario de Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores de España, esbozaba así su visión sobre la causa esencial del problema en conversación telefónica desde Río, donde se celebró el G-20: “Las instituciones internacionales son un corsé, un andamiaje de reglas, procedimientos y espacios de diálogo que está llamado a encauzar una dinámica de poder internacional subyacente. Si esta se vuelve mucho más multipolar, si experimenta un proceso de creciente conflictividad internacional, el andamiaje institucional de gobernanza se ve sometido a una presión inmensa. Esto es lo que reduce su capacidad de actuación”, dice Muñiz.

La conflictividad tiene varios vectores. El de una Rusia que desafía de forma brutal el orden internacional pisoteando los principios básicos de integridad territorial, soberanía y de uso legítimo de la fuerza. Una China que busca cambios para acomodar mejor sus intereses de potencia en auge. Un Sur Global cada vez más reivindicativo y unos EE UU que buscan retener su primacía, una desde la cual cometieron brutales abusos —como la invasión de Irak— pero también promovieron estructuras multilaterales inclusivas u ofrecieron servicios de interés general como garantizar no solo la seguridad de decenas de aliados, sino también, por ejemplo, la segura navegabilidad de los mares.

Richard Gowan, director del departamento Naciones Unidas y Diplomacia Multilateral de International Crisis Group, coincide en el análisis en respuestas a preguntas por correo electrónico: “Las instituciones multilaterales siempre reflejan el estado de las relaciones entre las potencias del mundo. Ahora estamos de vuelta en una era en la que la competencia entre ellas es la característica definitoria y eso inevitablemente moldea la forma en que funcionan instituciones como la ONU. Es tentador culpar a las propias instituciones y pedir cambios en las reglas de organismos como el Consejo de Seguridad para hacerlos más efectivos. Pero la realidad es que mientras China, Rusia y EE UU tengan malas relaciones, el Consejo de Seguridad tendrá dificultades para responder a grandes crisis. Si se aboliera el veto del Consejo de Seguridad, por ejemplo, Rusia simplemente se retiraría de la ONU e ignoraría sus resoluciones”, considera Gowan.

Cómo

La turbulencia se proyecta prácticamente en todos los planos, pero no en todos con la misma intensidad. El excepcional recurso al veto en el Consejo de Seguridad de la ONU dos veces en tres días esta semana evidencia cómo en el plano geopolítico máximo —el que atañe al uso de la fuerza, los principios de soberanía, integridad, etc.— el choque tiene derivadas completamente paralizantes, incluso en crisis que no son centrales como puede ser la de Sudán. “En cuestiones de alta política, guerra y paz, seguridad internacional, va a ser muy difícil que volvamos a un entorno donde haya consensos y el Consejo de Seguridad sea plenamente operativo”, dice Muñiz. La justicia internacional, que ya sufría graves limitaciones, parece ahora hundirse ella también en una espiral polarizadora que le pone la sordina. No solo Hungría no implementará la decisión del TPI; EE UU, que no es firmante del Estatuto de Roma, la rechaza abiertamente; Alemania, que sí lo es, no lo tiene claro. El golpe a la credibilidad del sistema es enorme.

El plano económico también sufre una turbulencia grave. La OMC está bloqueada de facto desde hace años porque EE UU, disconforme con los límites en la vigilancia del capitalismo chino por parte del organismo, lo ha boicoteado impidiendo la renovación de los jueces de su panel de arbitraje. Las organizaciones de Bretton Woods no están bloqueadas, pero están sujetas a una enorme presión para ser reformadas mientras se cultivan instituciones alternativas.

El plano de la gestión de retos sociales globales también se ve afectado. Los cálculos geopolíticos se proyectan en muchos terrenos. Es evidente que en la lucha contra el cambio climático pesa la consideración de cómo el reparto de los esfuerzos condiciona la competitividad de cada cual. La actitud obstruccionista de China complicó la labor de la Organización Mundial de la Salud (OMS) durante la pandemia. Aun así, este es el territorio donde es más posible preservar ámbitos de multilateralismo eficaz. “No toda la arquitectura multilateral se va a ver completamente afectada por la colisión geopolítica. Puede haber un perimetraje de ciertos territorios. Va a haber partes en las que seguirán siendo posibles avances”, dice Muñiz durante la conversación, mantenida el miércoles, antes de la recta final de la COP29. El acuerdo alcanzado en Bakú, como el tratado sobre biodiversidad de los océanos sellado el año pasado, demuestra que el medio ambiente es un terreno en el que todavía es posible que el multilateralismo arroje resultados.

Perspectivas

El regreso de Trump a la Casa Blanca se perfila como un mazazo a la gobernanza global. “Lamentablemente, creo que Trump hará un daño real al sistema multilateral, retirándose de mecanismos como el acuerdo climático de París y reduciendo drásticamente las contribuciones de EE UU a los presupuestos de la ONU. También creo que es probable que adopte un enfoque muy confrontacional hacia China en los foros multilaterales, aunque tal vez quiera la reconciliación con Rusia de manera paralela”, apunta Gowan.

“Lo que tenemos es la llegada de una Administración que cuestiona fundamentalmente el multilateralismo como forma de acción exterior, que defiende el bilateralismo porque considera que en ese espacio bilateral tiene más fuerza y más capacidad de arrastrar sus propios intereses. Por lo tanto, la verdad es que el entorno multilateral se encuentra en una encrucijada extremadamente compleja”, dice Muñiz.

Ante unos EE UU en retirada, está por ver que otros quieran y sepan dar pasos al frente para compensar. Las miradas se dirigen a los otros dos actores principales con el peso para emprender iniciativas de amplio calado. China, que trata de presentarse como una fuerza estabilizadora, y la UE, que se presenta como portabandera de un mundo multilateral y dialogante. Pero las intenciones de la primera y las capacidades de la segunda proyectan dudas sobre sus posibilidades reales de impacto. El Sur Global también puede desempeñar un papel, pero está por ver que, junto con la legítima reivindicación de un reconocimiento de sus derechos, de un sistema más representativo, esté por la labor de asumir responsabilidades.

“El Sur Global parece celebrar este fin de la hegemonía norteamericana u occidental en el ámbito internacional, lo ven en parte como una oportunidad para rescribir las reglas y para desempeñar un papel mayor en la configuración de la gobernación global, pero todavía está por verse que tengan la capacidad y la agilidad para empezar a proveer todos los bienes públicos globales que venía proveyendo el sistema hasta la fecha, sostener la arquitectura multilateral financieramente y con otro tipo de recursos, apoyar todo el marco de seguridad internacional”, dice Muñiz.

“Creo que necesitamos una perspectiva histórica para entender hacia dónde se dirigen organizaciones como la ONU. Si miramos la Guerra Fría, la ONU a menudo estaba paralizada, pero también era un espacio donde EE UU y la URSS podían negociar acuerdos para gestionar los conflictos, especialmente en Oriente Próximo. Las dos potencias la veían como una institución donde podían reducir tensiones de vez en cuando. Espero que EE UU, China y Rusia lleguen a ver de manera similar que organismos como la ONU y el G-20 siguen siendo útiles para ellos como espacios donde pueden aliviar los conflictos a pesar de la competencia continua entre ellos”, considera Gowan.