Estado de alarma o de excepción, un debate encendido

El proyecto de sentencia del Tribunal Constitucional sobre el recurso de Vox contra el primer estado de alarma frente a la covid-19 ha provocado un encendido debate en la comunidad jurídica, muy dividida sobre si lo que se produjo durante aquella etapa de la pandemia fue una suspensión o una simple limitación de derechos. La consecuencia es relevante, porque si solo hubo una limitación, bastaba con decretar el estado de alarma, pero si se considera que hubo una suspensión —es decir, una suerte de abolición temporal— de derechos fundamentales, entonces el instrumento legal al que pudo acudirse —y que según el borrador de sentencia debió aplicarse— es el del estado de excepción.

Esta tesis, la que sostiene el magistrado del sector conservador del Constitucional Pedro González Trevijano, coincide en este punto con las pretensiones de Vox. Pero en la comunidad jurídica no reina precisamente la unanimidad a este respecto, en parte porque el concepto de estado de excepción se vincula a situaciones que nada tienen que ver con una emergencia sanitaria, sino con conflictos políticos que deriven en problemas de orden público.

En este sentido, Juan María Bilbao, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid, admite “una pandemia tan grave como esta no encaja bien en la norma legal del estado de alarma, y habrá que revisar por ello la regulación de 1981, pero encaja peor en el presupuesto arquetípico del estado de excepción”. Por tanto, planteado el dilema en estos términos: “Lo que procede es la declaración del estado de alarma”.

En la misma dirección se expresa Luis López Guerra, exvicepresidente del Constitucional, que introduce otros matices. “Por definición, un estado excepcional supone el aumento de las competencias del Ejecutivo a la hora de restringir derechos ciudadanos”. Añade que “de acuerdo con el principio pro libertate, en supuestos límite o dudosos, cuando haya que adoptar medidas restrictivas de ese tipo, la elección debe hacerse en favor de la opción que más salvaguarde esos derechos, y que confiera menor ámbito de acción al Ejecutivo”. Para López Guerra, en un supuesto novedoso, como la pandemia, la adopción del estado de excepción, sin añadir en la práctica mayores garantías, “hubiera supuesto una restricción más grave de derechos fundamentales”.

La ex fiscal general del Estado Consuelo Madrigal estima, en cambio, que “los estados de excepción y de sitio, menos idóneos en principio para el abordaje de crisis sanitarias sin compromiso del orden público, hubieran comportado en esta crisis una intervención y un control parlamentario reforzado”. Subraya en este sentido que el Congreso no respalda a posteriori la declaración del estado de excepción, sino que la autoriza. Por otra parte, considera que las condiciones del confinamiento domiciliario de toda la población, salvo para unas pocas actividades excepcionales y esenciales “equivalen técnicamente a la suspensión de los derechos fundamentales comprometidos”.

Este fue, desde el principio de la controversia sobre el estado de alarma, el núcleo de la cuestión. En pleno confinamiento, el abril del año pasado, el exmagistrado del Constitucional Manuel Aragón escribía en EL PAÍS que “ordenar una especie de arresto domiciliario de la inmensa mayoría de los españoles, que es lo que realmente se ha hecho, no es limitar el derecho, sino suspenderlo, y esa conclusión resulta difícilmente rebatible desde un entendimiento jurídico correcto”. Una semana más tarde, el expresidente del tribunal de garantías Pedro Cruz Villalón, escribió también en este periódico: “El estado de excepción, tal como nuestro ordenamiento lo configura, es expresión y respuesta a un conflicto político abierto”.

Los argumentos esenciales de las partes involucradas en esta controversia, en suma, no han variado mucho. Pero se expresan ahora con más fuerza, si cabe, ante la inminencia de un fallo del Constitucional que puede introducir una importante innovación, la de que en el futuro cualquier Gobierno que se enfrente a una emergencia como la que representó el inicio de la pandemia, tenga que aplicar el estado de excepción. Sobre todo, si ha de tomar medidas que impliquen una restricción de derechos que permitan considerar suspendido su ejercicio, y no solo limitado.

Para Marc Carrillo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra, hay que tomar muy en consideración la advertencia de Pedro Cruz Villalón sobre los supuestos para el estado de excepción. Carrillo se remonta en este sentido a las Cortes constituyentes. Y subraya que al introducir el estado de alarma en la Constitución “lo que se pretendía no era abordar problemas de orden público, sino dotar a las instituciones del Estado, y en especial al Gobierno y al Congreso, de un instrumento jurídico que les permitiese adoptar decisiones especiales para afrontar hechos imprevistos originados por desastres naturales, crisis sanitarias, situaciones de desabastecimiento, u otras”. Por tanto —añade—, “esa es la identidad del estado de alarma”.

Los juristas más críticos con la declaración del estado de alarma se basan, en cambio, en la denuncia de que el Gobierno lo utilizó para no llamar a las cosas por su nombre. Es decir, que fue estado de excepción encubierto. Araceli Mangas, catedrática de derecho internacional público de la Universidad Complutense de Madrid, sostiene en esta dirección que “el Gobierno, y más tarde el Congreso en las convalidaciones consecutivas, optaron por un estado de alarma nominal y de excepción de facto”. Con ello —afirma— “la vulneración del Estado de derecho fue flagrante”, porque el Gobierno primero y a veces las comunidades autónomas se han comportado “como un legibus solutus, como un poder absoluto”.

El exministro de Justicia Tomás de la Quadra Salcedo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III, advierte de la inutilidad de los debates “sobre el sexo de los ángeles”. Y añade que “habiendo sido la razón del estado de alarma la defensa de la salud pública, y al amparo de la Constitución, lo que se produjo fue una restricción y una limitación permitida constitucionalmente”.