El estado de excepción, la solución más dura del poder civil

Los estados de alarma, excepción y sitio ocupan el mismo artículo de la Constitución —el ya famoso 116— y están desarrollados y regulados por la misma ley orgánica, la menos conocida 4/1981. Pero aunque los tres estados de emergencia constitucional compartan ubicación en las leyes, los tres son muy distintos entre sí y otorgan al Gobierno poderes muy diferentes para actuar ante situaciones sobrevenidas que amenazan a la estabilidad profunda del país.

La pandemia de covid 19 ha familiarizado al conjunto de los españoles con el estado de alarma, el único de los tres estados de emergencia al que se ha acudido en España desde que se aprobó la Constitución de 1978 ―los de excepción y sitio permanecen inéditos en democracia―. Desde que estalló la crisis sanitaria mundial, el Gobierno ha recurrido a la alarma en dos periodos: entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020 y entre el 25 de octubre de 2020 y el pasado 9 de mayo. El primero de ellos, con prórrogas quincenales, implicó las restricciones más duras, con seis semanas iniciales de confinamiento domiciliario y fuertes limitaciones a la movilidad de los ciudadanos. El segundo estado de alarma, de más de medio año seguido de duración, supuso, como medidas más severas, el toque de queda, los cierres de comunidades autónomas y las limitaciones de actividades como la hostelería.

El primer estado de alarma de la covid está siendo revisado actualmente por el Tribunal Constitucional, y el ponente de la sentencia, Pedro González-Trevijano, ha presentado un borrador en el que indica que algunas de las medidas que contenía el decreto constituían suspensiones de derechos fundamentales únicamente válidas bajo el estado de excepción, el más duro de cuantos puede recurrir el poder civil. La ponencia plantea anular las sanciones que fueron impuestas, a través de la Ley de Seguridad Ciudadana ―la llamada ley mordaza― a los ciudadanos que incumplieron las medidas.

Según la Ley 4/81, el estado de alarma faculta al Gobierno, en casos de grandes catástrofes, crisis sanitarias o paralizaciones graves de los servicios públicos por conflictos laborales, a limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados. También le permite requisar bienes temporalmente, imponer prestaciones personales obligatorias, ocupar industrias y explotaciones, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e imponer que se cumplan los servicios mínimos de una huelga.

Estas son medidas que “limitan” los derechos fundamentales, es decir, que los recortan temporalmente en su extensión. Pero aunque las libertades se puedan ver afectadas puntualmente, bajo el estado de alarma los derechos fundamentales consagrados en el Título I de la Constitución siguen ―o deberían seguir― plenamente vigentes. Antes de la pandemia, el estado de alarma se empleó por primera vez en el periodo democrático en diciembre de 2010 cuando un paro masivo de controladores obligó a cerrar el tráfico aéreo en España. En aquella ocasión, el Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero militarizó las torres de control. El Constitucional lo avaló sin fisuras.

El botón nuclear

Un sector del Tribunal Constitucional ―y con él no pocos juristas― considera que para imponer restricciones tan extremas como los confinamientos domiciliarios hubiera sido necesario un instrumento como el estado de excepción. Una lectura a la ley orgánica 4/81 puede explicar por qué el Gobierno no ha querido hacer uso de ese botón nuclear constitucional. El estado de excepción se aplica para situaciones en las que el Gobierno no puede mantener con sus “potestades ordinarias” el orden público, los servicios esenciales, el funcionamiento de las instituciones o los derechos y libertades de los ciudadanos. Este estado de emergencia no se ha aplicado nunca en democracia, ni siquiera en las épocas más duras del terrorismo etarra o en el golpe de estado del 23-F. Durante la fase aguda del procés, en octubre de 2017, hubo algunos sectores que evocaron su posible utilización en Cataluña, pero se descartó por su afección a los derechos fundamentales del conjunto de los ciudadanos y se prefirió optar por el artículo 155 de la Constitución, que intervino la autonomía catalana.

En esta situación, el Gobierno puede prohibir la circulación de personas y vehículos en determinadas horas y lugares, delimitar zonas de seguridad y exigir a ciudadanos sobre los que pesen sospechas de ser una amenaza para el orden público que comuniquen los desplazamientos que efectúen fuera de su residencia habitual, imponerles su traslado forzoso o fijársela transitoriamente. Estas serían las prerrogativas que encajarían mejor para las restricciones de movilidad contra la pandemia.

En teoría, con el estado de excepción, el Gobierno puede detener por 10 días a quien considere fundadamente que va a provocar alteraciones de orden público, aunque siempre con control judicial, asistido por abogado y manteniendo el habeas corpus. También permite suspender la inviolabilidad del domicilio y realizar registros sin el consentimiento del propietario; e intervenir las comunicaciones de todo tipo simplemente dando cuenta al juez de ello.

La ley excepcional permite suspender todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones cinematográficas y teatrales y el secuestro de publicaciones, aunque no permite la censura previa. También admite disolver reuniones y manifestaciones, excepto las que puedan convocar los partidos, sindicatos y patronales. El estado de excepción permite prohibir una huelga con la autorización del Congreso de los Diputados.

A diferencia del estado de alarma, que el Gobierno puede decretar autónomamente para luego pedir prórrogas sucesivas al Congreso, el de excepción exige la autorización previa de la Cámara baja para poder aplicarse. En su solicitud al Congreso, el Ejecutivo debe especificar qué derechos fundamentales se pretende suspender, en qué ámbito territorial y con qué duración, “que no podrá exceder de 30 días”. También debe concretar “la cuantía máxima” de las multas que la autoridad podrá imponer a quienes incumplan las medidas del estado de excepción. La limitación temporal, la necesidad de recabar la autorización del Congreso y la necesidad de fijar sanciones lo hacen menos ágil para afrontar situaciones imprevisibles, como puede ser una pandemia o una catástrofe natural.