El Supremo cree que la legislación sanitaria permite limitar derechos fundamentales sin estado de alarma “solo si es imprescindible y temporal”

El Tribunal Supremo considera que las leyes sanitarias permiten a las comunidades decretar “limitaciones puntuales de libertad de circulación”, pero siempre que esa restricción sea “imprescindible” para frenar enfermedades transmisibles y sea acotada territorial y temporalmente en función del número de enfermos. Así lo ha establecido la Sala de lo Contencioso tras estudiar el caso de Canarias, que recurrió ante el Supremo el rechazo de su tribunal autonómico a limitar la entrada y salida de las Islas en niveles de alerta 3 y 4. El tribunal rechaza el recurso porque, sostiene, el Gobierno regional no justificó suficientemente la medida.

Es la primera vez que el Supremo se pronuncia sobre si las leyes sanitarias vigentes dan cobertura a las comunidades para restringir derechos fundamentales una vez que se ha levantado el estado de alarma. La sentencia de la Sala de lo Contencioso, con todos sus argumentos, no se conocerá hasta dentro de unos días, pero el tribunal ha adelantado este viernes algunas de las razones que le han llevado a rechazar el recurso presentado por Canarias.

El Supremo zanja uno de los debates abiertos desde hace más de un año: la ley orgánica de medidas especiales en materia de salud pública, de 1986, “autoriza limitaciones puntuales de la libertad de circulación”, como es el cierre de un territorio, pero esas restricciones deben estar muy justificadas. El tribunal se centra solo en la restricción del derecho de movilidad porque es el afectado por el control de acceso a las islas que el Gobierno canario reclamó al Supremo, pero no avala directamente ninguna medida restrictiva de este derecho (como el cierre territorial o el toque de queda), sino que establece una serie de condiciones que deben cumplir las Administraciones para limitar la libre circulación de sus ciudadanos y unos criterios mínimos que deben valorar los tribunales superiores cuando examinen las medidas autonómicas.

Respecto a las condiciones que deben cumplir los gobiernos para imitar la movilidad, el Supremo fija cuatro exigencias. La primera, acreditar la existencia de una enfermedad transmisible grave que ponga en peligro la salud y la vida de las personas; además, el Gobierno de turno deberá justificar que esa limitación es “imprescindible” para impedir la transmisión porque no hay otros medios eficaces para lograrlo. Las comunidades, asimismo, tienen que establecer la extensión subjetiva y territorial de la restricción de derecho en función del número de enfermos y de su localización. Y, por último, la Administración debe fundamentar “el tiempo indispensable en que ha de mantenerse la limitación para impedir la difusión de la enfermedad”.

El Supremo da también instrucciones a los tribunales superiores autonómicos, encargados de revisar en primera instancia las limitaciones de derechos solicitadas por las comunidades. El control judicial, señala la Sala de lo Contencioso, ha de consistir en la comprobación de que la Administración que pide la ratificación es la competente para adoptar esas medidas; y que invoca el artículo 3 de la ley orgánica de 1986, que permite a las autoridades sanitarias adoptar “las medidas que consideren necesarias” para frenar enfermedades transmisibles. Los jueces tienen también que asegurarse de que la comunidad “ha identificado con suficiente claridad el peligro grave para la salud pública derivado de una enfermedad transmisible que es preciso conjurar para preservar el derecho a la salud y a la vida con indicación de los hechos que así lo acreditan”, y que ha establecido “debidamente la extensión de ese riesgo desde el punto de vista subjetivo, espacial y temporal”. Los magistrados también tienen que comprobar que la Administración ha justificado que no dispone de otros medios menos agresivos para afrontarlo y que los propuestos son “idóneos y proporcionados a tal fin”. “Sobre esos presupuestos, la Sala correspondiente deberá juzgar si dicha justificación es suficiente y si la limitación pretendida es efectivamente idónea, necesaria y proporcionada”, señala el Supremo.

La Sala de lo Contencioso considera que el tribunal superior de Canarias aplicó bien esos criterios al decidir no avalar la petición del Gobierno autonómico de limitar la entrada y salida de las islas en los niveles de alerta 3 y 4. Y esa decisión, señalan los magistrados, no es “contradictoria” con la de otros tribunales autonómicos que hayan decidido avalar cierres territoriales “porque no consta que las circunstancias contempladas por ellas sean las mismas que las de las Islas Canarias”.

En la nota pública difundida este viernes, el tribunal aclara también una cuestión sobre la que habían dudado los Gobiernos autonómicos, como que las medidas sometidas a ratificación no pueden ser aplicadas antes de haberla obtenido. Además, la ratificación no impide a los afectados por esas medidas recurrir las disposiciones o actos previstos en las mismas, ni predetermina la suerte de sus recursos porque el pronunciamiento judicial sobre la ratificación, advierte el Supremo, se limita “al control de los aspectos externos y reglados de la actuación administrativa y al examen preliminar de su proporcionalidad”.

Rechazo a la petición de Andalucía

Este mismo viernes, el Supremo ha rechazado los recursos de la Junta de Andalucía y la Fiscalía contra el rechazo del Tribunal Superior de Justicia de esa comunidad a confinar el municipio granadino de Montefrío, que superaba una incidencia acumulada de 1.000 casos por cada 100.000 habitantes. En esta ocasión el alto tribunal ha desestimado los escritos sin entrar en el fondo del asunto (si las leyes sanitarias dan cobertura a las comunidades para restringir derechos fundamentales sin estado de alarma) porque la Junta, después de que el tribunal autonómico rechazara cerrar el municipio, dejó sin efecto las órdenes en las que decretaba ese cierre. El Supremo considera que si las órdenes están anuladas, el recurso ya no tiene sentido.

El de Andalucía ha sido el primer recurso de casación que resuelve la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Supremo desde que el Gobierno estableció este mecanismo para que fuera el alto tribunal el que tuviera la última palabra sobre si las comunidades pueden limitar derechos fundamentales para luchar contra la pandemia amparándose en las leyes sanitarias. El objetivo era establecer un criterio único que terminara con las discrepancias jurídicas que se produjeron durante el verano pasado y que ya se han repetido desde que el 9 de mayo se levantó el estado de alarma.

En el caso andaluz, las discrepancias entre los tribunales se produjeron en el propio seno del tribunal superior, ya que mientas la Sala de lo Contencioso con sede en Sevilla avaló el confinamiento de dos pueblos de Córdoba y uno de Cádiz, la de Granada se opuso a esta misma medida en esa provincia porque, según los magistrados, las leyes sanitarias no permiten confinar un municipio entero, solo a las personas enfermas y sus contactos. La Fiscalía apoyó el cierre en todos los casos y así lo reclamo también en el Supremo para Montefrío.

Pero tras la negativa del tribunal autonómico, la Junta adoptó una decisión que, según el Supremo, no tenía que haber tomado y que implica la pérdida de objeto del recurso que el Gobierno andaluz presentó ante el alto tribunal:el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía publicó una nueva orden en las que dejaba sin efecto el confinamiento por no haber sido ratificado judicialmente. Y lo hizo, además, dos veces, ya que después del primer rechazo del tribunal autonómico el Ejecutivo de Juan Manuel Moreno Bonilla volvió a decretar el cierre de Montefrío. Y cuando el tribunal superior andaluz lo anuló de nuevo, la Junta hizo lo mismo con su orden de confinamiento.

El auto del Supremo sobre Andalucía incide en esa advertencia que también incluye la nota difundida sobre Canarias: las medidas sanitarias aún no ratificadas judicialmente “no despliegan efectos ni son aplicables”. Y, por tanto, si la ratificación judicial es denegada no es preciso que la Administración acuerde “dejar sin efecto” el acto que recogía las medidas sanitarias, “pues se trata de un acto que nunca ha sido legalmente eficaz”. Otra cosa, según la Sala, es que la comunidad “pueda ―o incluso deba― dar publicidad a la denegación de ratificación judicial de las medidas sanitarias, especialmente en el supuesto de que previamente estas hubieran tenido alguna clase de publicidad oficial”.

Aplicado al caso andaluz: las órdenes que acordaban el confinamiento de Montefrío, a las que se refieren los autos recurridos, nunca pudieron surtir legalmente efecto y, por tanto, era improcedente que la Junta dictase nuevas órdenes dejando expresamente aquellas sin efecto.

El Supremo censura la actuación de la Junta porque, según los magistrados, si anuló esas órdenes debió entender que el recurso de casación carecía ya de objeto. El tribunal recuerda que el nuevo procedimiento de ratificación judicial de medidas sanitarias y el recurso de casación no dejan de ser un procedimiento ante los tribunales, por lo que debe haber alguna cuestión que resolver. “No es función de los jueces y tribunales contencioso-administrativos ejercer una función consultiva”, concluye.