Consumidores vulnerables: ¿qué hay de nuevo?

El Gobierno ha presentado un proyecto de real decreto-ley por el que se regula la financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica, cuyo contenido ha acordado con el Partido Socialista y Ciudadanos.

¿Cuál es el origen de esta reforma? Dos episodios recientes, un pronunciamiento jurisdiccional y una tragedia social, explican esta iniciativa legislativa. De un lado, una sentencia dictada por el Tribunal Supremo a finales de octubre que declaró que el mecanismo de financiación del coste del bono social hasta ahora vigente vulneraba la exigencia establecida en el Derecho de la Unión Europea (artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE) de acuerdo con la cual las obligaciones de servicio público impuestas por los Estados miembros a las empresas eléctricas “deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables”. De otro lado, el trágico suceso acaecido el mes pasado del fallecimiento en Reus de una persona mayor, a la que se había suspendido por impago el suministro eléctrico, a causa de un incendio en su vivienda provocado por una vela.

La reforma de la Ley del Sector Eléctrico ahora acordada responde, por tanto, a una doble finalidad: ajustar el mecanismo de financiación del bono social a las exigencias del Derecho de la Unión Europea, e introducir en la legislación del sector eléctrico la prohibición de suspensión del suministro eléctrico a los consumidores vulnerables severos, es decir, aquellos que, en atención a su renta, se hallan en riesgo de exclusión social. No se trata, en suma, de una norma que articule una respuesta integral al fenómeno de la pobreza energética, lo que no es cabalmente posible en el marco tan solo de la legislación sectorial eléctrica, sino un primer paso –aunque, eso sí, muy relevante- al que debería seguir a medio plazo una iniciativa legislativa más amplia que aborde el fenómeno desde las diversas perspectivas y títulos competenciales que concurren en el mismo.

Por lo que se refiere, en primer lugar, a la financiación del bono social, esta reforma ensaya el tercer modelo desde que se introdujo este mecanismo en 2009 y se decidió que su financiación se trasladaría a las empresas del propio sector eléctrico (e indirectamente tal vez, vía repercusión de este coste en el precio final de la electricidad, al conjunto de los consumidores) y no a los Presupuestos Generales del Estado (esto es, al conjunto de los contribuyentes). Entonces se estableció que lo financiarían las empresas generadoras de electricidad, a cuyo efecto el Real Decreto-Ley 6/2009 previó transitoriamente una lista de empresas generadoras concretas (12), entre ellas –pero no solo- las pertenecientes a los grandes grupos verticalmente integrados del sector energético.

Ese modelo ya fue juzgado por el Tribunal Supremo en 2012 contrario a las exigencias del Derecho de la UE (claridad, transparencia y no discriminación). De ahí que la nueva Ley del Sector Eléctrico de 2013 dispusiera un nuevo mecanismo, que extendía la carga de financiación del bono social a las sociedades que desarrollaran simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica. Pues bien, este es el criterio que el Tribunal Supremo ha desautorizado también con igual fundamento en su sentencia del pasado mes de octubre.

Hay que determinar unos requisitos para dispensar este beneficio a los consumidores que  lo precisen en atención a su poder adquisitivo

En esta tesitura, y si bien el Partido Socialista se inclinó inicialmente, al igual que Podemos y a fin de evitar de raíz cualquier atisbo de discriminación, por repartir el coste del bono social entre todas las actividades del sector eléctrico (tanto reguladas como liberalizadas, es decir, transporte, distribución, generación y comercialización), la reforma legislativa que se acaba de acordar opta finalmente por trasladar el coste del bono social a todas las sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, que, entre las distintas actividades que se realizan en el sector, es ciertamente la más próxima al objeto de esta obligación de servicio público.

Pues bien, parece ser que el Gobierno pretendía limitar la reforma de la Ley del Sector Eléctrico a este único punto. Pero el Partido Socialista, cuyo concurso es necesario para la convalidación del real decreto-ley en el Congreso de los Diputados, exigió que la norma afrontara también la problemática derivada de los cortes de suministro a los consumidores en situación de vulnerabilidad severa (los que carecen de recursos incluso para pagar la tarifa de última recurso que corresponde a los consumidores con derecho al bono social), puesta trágicamente de manifiesto por el episodio de Reus.

Así, el acuerdo alcanzado prevé la inclusión en la Ley del Sector Eléctrico de un nuevo supuesto de suministro esencial (por tanto, no interrumpible) para aquellos consumidores que tengan la condición de vulnerables severos y estén siendo atendidos, respecto a estos suministros, por los servicios sociales de las Administraciones Públicas competentes por hallarse, en atención a su renta, en riesgo de exclusión social.

Aunque cabe insistir en que no agota la respuesta al fenómeno, esta prohibición de suspensión del suministro, no limitada al periodo invernal, constituye un avance notabilísimo en la contribución que desde la regulación sectorial eléctrica se puede prestar a la lucha contra la pobreza energética. En cuanto al coste de la no interrumpibilidad por impago de estos suministros, se prevé que sea compartido entre las empresas que financian el bono social y las Administraciones Públicas competentes en materia de servicios sociales.

Llegados a este punto, urge el desarrollo reglamentario de esta reforma legislativa. No solo del nuevo supuesto de suministro esencial no interrumpible para consumidores que tengan la condición de vulnerables severos, para lo que el real decreto-ley da al Gobierno un plazo de tres meses, sino de entrada el necesario -¡dado que se halla pendiente desde que se creó el bono social en 2009!- para determinar con carácter definitivo unos requisitos que permitan dispensar este beneficio a aquellos consumidores que realmente lo precisen en atención fundamentalmente a su poder adquisitivo, toda vez que los que se encuentran transitoriamente en vigor desde 2009 incluyen algunos supuestos desvinculados de tal criterio.

Mariano Bacigalupo es profesor de Derecho Administrativo de la UNED y antiguo director del servicio jurídico de la Comisión Nacional de Energía.