La Constitución perpetua

Cuando se elaboró la Constitución más antigua del mundo, la de los Estados Unidos de América de 1787, algunos políticos y filósofos plantearon cuánto tiempo convenía que se mantuviera vigente. Thomas Jefferson, uno de los padres fundadores más sensibles a ese problema, sostuvo que no debería permanecer más de 19 años. Justificó esta limitación en su criterio, compartido con Thomas Paine, de que ese era el tiempo que, previsiblemente, le quedaba de vida a la generación que la aprobó y consideró que no era bueno para la nación que lo dispuesto por individuos ya desaparecidos de la actividad política siguiera vinculando a la generación siguiente. El cálculo del tiempo de vida estaba apoyado en las muy prestigiosas tablas del conde de Buffon y la regla de que no se debe dejar cargas a los herederos, en la no menos influyente doctrina de Adam Smith.

Unos años más tarde, cuando se inició la Revolución Francesa, la Constitución de 1793, repitiendo conceptos procedentes de la anterior de 1791, estableció: “Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, a reformar y a cambiar su Constitución. Una generación no tiene derecho a someter a sus leyes a las generaciones futuras…”.

Pese a estas declaraciones, ni la Constitución estadounidense, ni las francesas, ni la posterior Constitución española de 1812, dieron facilidades para estos cambios generacionales. Muchos constituyentes temían la inestabilidad que traerían consigo los cambios. Y los que, de entre ellos, más se habían esforzado en acabar con las desigualdades y privilegios de la sociedad del Antiguo Régimen, tenían buenas razones para creer que la flexibilidad para operar cambios daba oportunidades a los poderosos oponentes al movimiento constitucional para recuperar las ventajas perdidas.

Estas tensiones se saldaron en el constitucionalismo de la primera generación reconociendo, por una parte, que nada podía oponerse a la mudanza constitucional, y por otra, que para reformar la Constitución había que seguir el procedimiento que ella misma imponía.

Idearon los padres de las Constituciones citadas severísimos procedimientos de revisión, con la idea de preservarlas frente a quienes pretendieran liquidar sus revolucionarias conquistas en materia de derechos y contra el abuso del poder. Imaginaron que, de esta manera, el nuevo orden sería inmodificable y perpetuo. Pero no ocurrió lo esperado. Las Constituciones francesas y españolas del siglo XIX fueron cambiadas sin cesar y, mientras más rígidos eran los procedimientos establecidos para la reforma, más estrepitoso y general fue el derrumbe, más violenta y total la abolición.

El texto de 1978 está sufriendo por los desplantes de las fuerzas políticas y las instituciones

Aquellas primeras Constituciones decimonónicas padecían, además, una grave debilidad. Las Cortes o asambleas legislativas ordinarias podían desconocer sus mandatos, incumpliéndolos, y no había ninguna institución, garante de su integridad, que pudiera invalidar esta clase de agresiones. Daba igual que las Constituciones duraran mucho o poco porque se podían ningunear a placer. Se entiende que la Constitución española que más tiempo se ha mantenido vigente, la de 1876, que rigió desde la Restauración hasta la Segunda República, haya sido la que más descaradamente convirtieron los políticos de turno en papel mojado.

¿Estará pasando algo similar con la Constitución de 1978?

Es inocultable que el prestigio de la Constitución vigente está sufriendo mucho, por los desplantes de las fuerzas políticas y de algunas instituciones públicas. A causa del falso afecto de los que no quieren retocarla y la van dejando morir o por las actuaciones contra ella de quienes actúan, como en el siglo XIX, negando a la Constitución verdadera fuerza vinculante.

Sin embargo, el texto de 1978 pertenece a una generación de Constituciones, la que se implantó en los Estados europeos después de la gran catástrofe de la II Guerra Mundial, que están llamadas a regir los destinos de esos países de modo perpetuo o por un número de años incomparablemente mayor que el que marcó la vigencia de sus predecesoras. De hecho, la mayor parte de las que ahora rigen han sobrepasado la insólita edad de 60 años.

Varias razones justifican esta nueva vocación de perdurabilidad. Una importante es que las Constituciones están protegidas por los tribunales, constitucionales y ordinarios, frente a las agresiones de los poderes públicos actuando de garantes de su integridad. Pero más relevantes son dos circunstancias nuevas: la primera, que se preservan adaptándolas mediante reformas a las nuevas circunstancias económicas y sociales siempre que es necesario; y la segunda, que la posibilidad de cambiar radicalmente las Constituciones vigentes se ha reducido hasta mínimos antes desconocidos; quiero decir que el poder necesario para reformarlas se presenta actualmente sometido a condicionamientos antes inexistentes.

Las constituciones están protegidas por los tribunales frente a las agresiones de los poderes públicos actuando de garantes de su integridad

Algunos de estos últimos se corresponden con decisiones del constituyente soberano. Las Constituciones alemana, francesa e italiana contienen cláusulas que prohíben determinadas reformas. Se autoproclaman parcialmente intangibles. La Ley Fundamental de Bonn de 1949, por ejemplo, no permite que se pueda cambiar la división de la Federación en länder, o que una reforma pueda afectar al principio de dignidad humana u otros derechos fundamentales. Se comprenden bien estas restricciones en un país en el que se habían cometido años antes descomunales abusos de poder e inconcebibles afrentas a los derechos.

La división del poder y las garantías de los derechos han sido siempre los dos pilares que sostienen las Constituciones. Actualmente, son valores protegidos en las comunidades políticas avanzadas mediante normas, de alcance trasnacional y cosmopolita, que se imponen al poder constituyente soberano de cada nación. La protección de la separación de poderes y de la garantía de los derechos está ubicada en normas internacionales y, en la región europea, impuesta por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y por la Convención de Derechos Humanos de 1950.

Mientras mantengamos nuestros compromisos europeos, las determinaciones de una buena parte de la Constitución resultan casi intangibles. No nos empeñemos, por tanto, en aventuras propias de un país desinformado que actúa como si todavía estuviera en el siglo XIX. Centremos el esfuerzo de reforma en arreglar las piezas defectuosas, que son bastantes, y en tratar de aliviar las inquietudes y reclamaciones de algunos poderes territoriales, tantas veces planteadas sin fundamento o respondidas sin imaginación y con mezquindad. Arreglemos nuestra debilitada organización; la territorial y la general del Estado. No es difícil conseguirlo, sin necesidad de cambiar el modelo. Hay que pensar, preparar soluciones y negociar hasta alcanzar el consenso; por ese orden.

Hagamos que la Constitución de 1978 vuelva a ser una norma ilusionante y admirada. Logremos que sea, con los matices indicados, una ley perpetua. No nos separemos de lo que ya es común en el constitucionalismo europeo.

Santiago Muñoz Machado es catedrático de Derecho Administrativo, miembro de número de la Real Academia Española y de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.