El Estado autonómico, a la espera de las reformas

El Senado alberga este 20 de abril el V Foro de la Autonomía. Se trata de un encuentro singular que consiste en una serie de debates entre profesores universitarios y políticos sobre los principales aspectos del sistema autonómico durante el año pasado. Está organizado por el Observatorio de Derecho Público de Barcelona, la Fundación Giménez Abad del Parlamento de Aragón, y el Instituto de Derecho Parlamentario de la Universidad Complutense y tiene como base el Informe de las Comunidades Autónomas, que se elabora anualmente desde hace 27 años. Veamos algunas pinceladas.

El 2015 ha sido básicamente un año electoral. Hubo elecciones locales, autonómicas en todas las comunidades autónomas salvo el País Vasco y Galicia, y generales. En todas se produjo una gran pérdida de votos de los dos grandes partidos tradicionales, PP/PSOE, así como la consolidación de dos nuevos partidos emergentes, C’s y Podemos y sus confluencias. Los nuevos Parlamentos autonómicos tienen una representación política más fragmentada y plural -ninguna tiene un partido con mayoría absoluta- y esto modifica el funcionamiento real de sus sistemas parlamentarios porque el principal partido de gobierno necesita el apoyo de otros partidos.

El PP ha formado gobierno en cuatro comunidades autónomas (Castilla y León, Murcia, Madrid y La Rioja) con el sostén de Ciudadanos. El PSOE lo ha hecho en siete, en unos casos con el apoyo de Ciudadanos (Andalucía), en otros de Podemos (Extremadura, Castilla-la Mancha), y en otros con el de varias formaciones (Baleares, Comunidad Valenciana, Aragón, Asturias). En las cuatro restantes, gobiernan partidos de ámbito no estatal, aunque en dos (Canarias y Cantabria) en gobierno de coalición con el PSOE. Sólo en dos de las comunidades autónomas que han formado Gobierno, los dos partidos tradicionalmente mayoritarios han quedado fuera del mismo (Cataluña y Navarra), de suerte que no parecen quedar arrumbados, pero no podrán volver a gobernar como partidos mayoritarios.

Las elecciones generales han consolidado un nuevo sistema de “tetrapartidismo imperfecto”

Las elecciones catalanas dieron la victoria en escaños a las fuerzas independentistas, pero si se pretende leer los resultados en clave plebiscitaria, como propuso el gobierno que las convocó, la mayoría de los catalanes rechazó la opción por la independencia.

Las elecciones generales consolidaron un nuevo sistema de “tetrapartidismo imperfecto”, con cuatro grandes partidos estatales, otras minorías, y partidos con vocación mayoritaria de ámbito autonómico. El Congreso de los Diputados se asemeja a un parlamento colgado (a hung parliament) en el que aparecen diversas minorías negativas que dificultan la gobernabilidad, impidiendo la investidura de un presidente pero sin erigirse en una alternativa. La hipótesis de una disolución automática, al no tener éxito el procedimiento de investidura, parece la más verosímil. Un escenario que no hubiéramos imaginado hace unos años, y que hará precisa otra cultura política fundada en el compromiso.

Por el contrario, el PP obtiene la mayoría absoluta en el Senado, por su sistema electoral mayoritario. La trascendencia es relativa en nuestro bicameralismo asimétrico, pues un hipotético veto del Senado a un proyecto de ley aprobado en el Congreso podría ser levantado por mayoría absoluta, de manera inmediata, e incluso por mayoría simple, después de transcurrir dos meses. El efecto solo sería una ralentización de la actividad legislativa, ya que el Senado queda al margen de la investidura del presidente.

Junto a tantas elecciones, se observa cierta paralización del Estado autonómico en 2015, especialmente grave en el proyecto pendiente de reforma de la financiación, dados los límites europeos de déficit y deuda, las dificultades de financiación de las comunidades autónomas y la creación de varios fondos de liquidez autonómica que generan una acusada dependencia del Estado, en vez de ajustar un sistema equilibrado de autogobierno. Tampoco se han reunido la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) ni la Conferencia de Presidentes, que lleva dos años sin hacerlo.

Sin una previa negociación de políticas públicas, las leyes de impacto territorial ven  amortiguada su eficacia

En cambio, desde enero a diciembre de 2015 se aprobaron nada menos que 86 normas estatales con rango de ley, que se tramitaron con premura y se aprobaron gracias a la mayoría absoluta del PP. Toda una sucesión de cambios normativos antes de las elecciones. El citado informe ha detectado, sin embargo, que la eficacia de varias de estas importantes leyes se ha visto pospuesta o preterida porque su desarrollo corresponde a las comunidades autónomas con competencias para ello. La lección es sencilla, sin una previa negociación de políticas públicas, las leyes de impacto territorial ven sensiblemente amortiguada su eficacia, porque todo Estado descentralizado se funda más en la colaboración que en la alternancia típica del sistema parlamentario.

Dos importantes reformas de la jurisdicción constitucional se han acometido. Una implica al Tribunal Constitucional como barrera del proceso secesionista en Cataluña -no debería ser la única-, reforzando la ejecución de sus sentencias. Se trata de un escenario nuevo y complejo. También se ha reintroducido el control previo de las reformas de los Estatutos de Autonomía antes de someterse a referéndum, modificación de la que debemos congratularnos tras la experiencia en Cataluña. Pero recuperar la excelencia e independencia –una cosa lleva a la otra- de los magistrados constitucionales, verdaderos árbitros del Estado autonómico, mediante su selección objetiva, para recobrar su autoridad y legitimidad sigue sin estar en la agenda política.

Han continuado abriéndose numerosos procesos por corrupción de gobernantes en distintos niveles políticos, hasta el punto de generar alarma social. La situación es cada vez más grave y reclama un pacto de Estado. No obstante, debemos reconocer el buen funcionamiento de las fuerzas de orden público y la independencia de jueces y tribunales -por demasiado lentos que los procesos resulten- en la persecución de estos delitos.

Se repasan también otros temas importantes, como el gran impacto de la crisis económica en los servicios públicos que prestan las comunidades autónomas, pero el rasgo más general del año es, de nuevo, la ausencia de reformas constitucionales para mejorar la distribución de competencias, la financiación, el Senado, las relaciones interautonómicas y otros problemas endémicos del sistema autonómico.

Eliseo Aja, Javier García Roca y José A. Montilla son catedráticos de Derecho Constitucional y directores del Informe de las Comunidades Autónomas.