Pero... ¿aún existe la Constitución?

No hay mucho que celebrar este 6 de diciembre. La Constitución cumple 35 años y ha inaugurado el único periodo auténticamente democrático de nuestra agitada historia, un periodo de estabilidad política, conexión a Europa y modernización social y económica sin parangón. Pero ya no es el texto vivo que recoge el acuerdo básico y fundacional de la convivencia, sino un documento político coagulado, en parte incorporado a la legislación y la jurisprudencia, pero en parte claramente superado por la realidad. Que hayamos reformado la Constitución sólo dos veces, y por exigencias europeas, es una anomalía impresentable en comparación con cualquier otro país. Esta impotentia reformandi conecta con lo peor de nuestra tradición histórica, en la que nunca hemos reformado texto constitucional alguno, sino que las Constituciones han nacido previo asesinato de la anterior a manos de las mayorías de turno.

Como norma jurídica suprema, la Constitución no tiene un gran pedigrí en nuestra historia política: desde 1812 hemos tenido Constituciones formales (textos escritos denominados “Constitución”) y Constituciones materiales (reglas de juego político establecidas por quien tiene de hecho la autoridad). Norma y realidad han caminado por separado. Solo la Constitución de 1978 intentó fundir ambas, la formal y la material. Durante un tiempo lo consiguió, pero hemos vuelto a las andadas. Muchas decisiones constitucionales son adoptadas al margen del texto llamado Constitución: por ejemplo, el Estatuto de Cataluña, el matrimonio entre homosexuales, la reforma local, los cambios en los órganos constitucionales, como el Consejo del Poder Judicial; bastantes decisiones sobre derechos fundamentales, etcétera. Norma y realidad han vuelto a divorciarse. Por supuesto que, de hecho, reformamos a menudo la Constitución: lo hacemos a través de la ley o a golpe de sentencia del Constitucional. Esto no requiere tener que pactar con los adversarios ni, especialmente, someter el asunto al electorado.

La idea clave de la Constitución es su consideración como conjunto de reglas del juego permanentes frente a las reglas estratégicas que en cada caso imponga la fuerza mayoritaria. Pues bien, tenemos serios problemas para alcanzar consensos sobre las reglas de juego (la vida política española es una cultura, por así llamarla, de enfrentamiento y crispación, por lo menos en su teatralización cotidiana). Y, además, a diferencia de lo que ocurre en otros países, donde hay una auténtica veneración (o, al menos, respeto) ciudadano por su Constitución, la de España ni es bien conocida, ni es especialmente querida, aunque se valore su aplicación. La Constitución española no es en 2013 ni un documento efectivo ni afectivo.

Desde 1812, norma y realidad han caminado por separado. Solo la de 1978 intentó fundirlas

Se produce en este punto una interesante paradoja: casi todos opinan que hay que reformar la Constitución, y al tiempo dicen que es imposible o inoportuno. Pero si no reformamos ahora la Constitución, en plena crisis económica e institucional y cuando es evidente que todos y cada uno de sus títulos deben ser modificados (ya llevamos mucho retraso acumulado), ¿cuándo lo haremos? ¿En un momento de tranquilidad política y económica (si es que finalmente arribamos a él)? ¿No diremos entonces que la reforma es innecesaria? El problema es que los actores políticos se han acostumbrado a actuar al margen de la Constitución formal y lo hacen en la penumbra de la material. La única barrera a este proceder es el Tribunal Constitucional, y de ahí los esfuerzos, en gran medida conseguidos, para politizarlo en clave partidista y neutralizarlo.

Creo que hay que reformar a fondo la Constitución para incorporar todo lo que hemos aprendido y todo lo que necesitamos para regenerar la vida democrática después de 35 años de régimen constitucional. Nos enfrentamos a nuevas realidades con el ajuar de ideas de un mundo ya antiguo. Hace falta no un simple lifting, sino cirugía. Los partidos deben pasar de ser la institución privilegiada —esto tuvo su sentido en 1978, pero no en 2013—, a la más controlada (sobre todo en el reclutamiento de líderes, financiación y transparencia); y hay que abrir espacios a la ciudadanía y su participación: abrir las listas, hacer más proporcional el sistema electoral, reformar el régimen del referéndum (es otra absoluta anomalía que solo haya habido dos referendos en 35 años), etcétera.

Hay que actualizar el régimen de la Monarquía. El Parlamento y sus instituciones auxiliares (sobre todo el Tribunal de Cuentas) deben reforzar sus facultades de control del Ejecutivo. Hay que suprimir el carácter constructivo de la moción de censura. El sistema de cooptación de vocales del Consejo del Poder Judicial y, sobre todo, del Tribunal Supremo y del Constitucional debe cambiar radicalmente: ¡los partidos no pueden pretender suprimir o amortiguar la persecución de la criminalidad gubernativa! La lucha contra la corrupción debe adquirir estatura constitucional. El Tribunal Constitucional, donde hay muchos finos juristas y algunos de mis mejores amigos, está desde hace años completamente a la deriva. La estructura del Gobierno y de la Administración actuales remiten más al siglo XIX que al nuestro. Hay que limitar el indulto, exigiendo motivación rigurosa. Actualizar el catálogo de derechos fundamental y llevar a la Constitución los temas principales (ahora mismo hay miedo o desinterés por hacerlo): el aborto, sí o no, y bajo qué condiciones; hay que incluir el matrimonio homosexual; el enorme desarrollo que se ha producido en España del derecho a no ser discriminada por género; las libertades educativas (para evitar el penoso juego partidista de pimpón sobre ellas); los derechos de los emigrantes; el derecho a la protección de la salud y sus estándares inderogables, etcétera.

Nos enfrentamos a nuevas situaciones con el ajuar de ideas antiguas. Hace falta cirugía

El artículo sobre las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas debe ser repensado: ya no estamos en 1978. También el estatuto del Ministerio Fiscal necesita una reflexión, sobre todo si se le quiere dar la dirección de la instrucción penal que ahora llevan los jueces. Por supuesto, ya ni hablo de los temas territoriales y de la perentoriedad de su reforma: del engarce con Europa; de la necesaria reforma del Estado de las Autonomías (aunque, insisto, creo que ese modelo, lo llamemos como lo llamemos —porque en gran medida el debate es sobre palabras— es el único que puede darse entre nosotros porque permite al mismo tiempo elementos federales y confederales), de la reforma local, que es tan importante que tiene estatura constitucional y tendría que haberse pactado entre las principales fuerzas políticas (en conexión, por cierto, con la reforma autonómica): hacerlo como se ha hecho es empezar rematadamente mal. Y mil temas más: ¡casi nada se salva! Habría que empezar por reformar el sistema de reforma de la Constitución, que es prácticamente intransitable y exigir siempre que pase por las urnas. En 1978 había, lógicamente, miedo a los cambios y obsesión por la estabilidad gubernamental y porque los partidos controlaran la vida política frente a una ciudadanía no organizada y sin cultura democrática. Todo esto ha cambiado. Hoy tenemos una democracia asfixiada por las élites de los partidos políticos.

Y ese es el problema: los únicos que pueden cambiar de verdad el sistema, los partidos (sobre todo, el que en cada momento es mayoritario), son los principales interesados en no alterar el statu quo tan beneficioso para ellos (¿se acuerdan de lo de la élite extractiva?). Podrán alegar que no es necesaria la reforma constitucional porque, con el desafío independentista catalán en marcha, sería como echar gasolina al fuego. Como si ese desafío no requiriera una respuesta constitucional. O que arreglando la economía lo demás vendrá por añadidura, como si la crisis económica no fuera al mismo tiempo (en un movimiento de causa y efecto) una crisis de las instituciones. Pero la causa principal de no reformar la Constitución es que, desde hace tiempo, los actores políticos se han acostumbrado a actuar ignorándola. Tenemos una Constitución formal, cada vez más débil, y una material (el gobierno de las mayorías de turno), cada vez más potente (sobre todo si se le añade el argumento de la excepcionalidad frente a la crisis económica). Frente a esto, urge reformar la Constitución. Es el único homenaje sincero que se le puede hacer: lo demás es cinismo o vacuidad.

Fernando Rey Martínez forma parte del Consejo Consultivo de Castilla y León y es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid.