Reglas fiscales: sobre las normas presupuestarias nacionales

Con título “Reglas fiscales: un asunto oculto en el debate público”, el 25 de octubre escribía en este diario una columna en la que aportaba un prisma comunitario a la necesaria revisión de las normas presupuestarias, y defendía el mantenimiento estructural del Next Generation EU (NGEU). Esto permitiría, además de dotar a la UE de un instrumento anticíclico, dar coherencia a la convivencia entre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico. En todo caso, es necesario también apuntar algunas ideas sobre la propia revisión del Pacto, es decir, las reglas a aplicar sobre los presupuestos nacionales.

En primer lugar, todo parece indicar que podríamos irnos a unos análisis individualizados de la sostenibilidad de la deuda nacional con un instrumento de control observable como pudiera ser la evolución (neta de impuestos) del gasto público, más o menos restrictivo dependiendo de si el país está en el brazo correctivo o preventivo. Esta individualización de las recomendaciones por país ya venía siendo practicada informalmente por la Comisión, aunque no focalizada en variables observables, y sería necesario ahora darle carta de naturaleza legal. En ese escenario, el poder de la Comisión se vería notablemente amplificado con una mayor discrecionalidad en los análisis de la sostenibilidad de la deuda, aun cuando las reglas pudieran ser más claras.

En ese sentido, sería razonable que el proceso del Semestre se iniciara con una propuesta formal de la Comisión sobre la posición fiscal anual agradada para la Unión, donde se valorara también el concurso del presupuesto comunitario y el NGEU, y que tuviera que ser ratificada por el Consejo de la UE y Parlamento. Después, ya el Ecofin, en su papel de co-ejecutivo, junto con la Comisión negociarían la traslación de esa visión macro a cada uno de los presupuestos nacionales, a partir de las propias reglas fiscales. Complementariamente, las instituciones fiscales independientes deberían controlar técnicamente todo el proceso, pero la política fiscal, el corazón de nuestras democracias, no se puede externalizar a ese tipo de organismos a riesgo de entregar la bandera de la democracia liberal. No taxation, without representation.

En segundo lugar, hay que debatir dos asuntos urgentes. Por una parte, cómo abordamos el proceso de consolidación fiscal de la deuda ya emitida. Y, por otra, cómo financiar la ingente inversión pública necesaria para avanzar, especialmente en el proceso de transición ecológica.

Con independencia de que el límite máximo de deuda pública permitida para mantenerse en el brazo preventivo del Pacto se mantenga o no en el 60% del PIB, la restricción más dura se sustancia en la obligada reducción de la deuda que exceda ese límite a una velocidad de un veinteavo anual. El Mecanismo Europeo de Estabilidad publicaba una propuesta de reforma que elevaba el límite de deuda al 100%, pero mantenía la velocidad de ajuste. Ciertamente, se podrían encontrar combinaciones de límites y velocidad de ajuste equivalentes. Sin embargo, desde un punto de vista político, revisar el 60 por ciento de deuda exige una unanimidad de los Estados, toda vez que la actualización de un veinteavo puede abordarse por mayoría y codecisión por parte del Parlamento. De este modo, sería más oportuno apostar por una reducción de la velocidad de ajuste.

Por otra parte, en el debate sobre el necesario impulso a la inversión pública para acelerar la transición verde, se contempla de nuevo la posibilidad de algún tipo de golden rule. Pero una reforma del Pacto que solo se ocupe de este asunto prestaría muy poco servicio a los países endeudados si no se aborda también el punto anterior. Una golden rule, sin reducir sensiblemente la velocidad de ajuste de la deuda ya emitida, obligaría igualmente a unos superávits primarios que podrían hacer impracticable utilizar esa flexibilidad. Si a esto unimos la flexibilización de las ayudas de Estado, orientada a facilitar también la inversión pública verde, estaríamos profundizando las divergencias en el mercado único, en la medida en que no todos los países podrían usar esos instrumentos en igualdad de condiciones. Además, en una situación de estrés financiero, compute o no en las normas de la UE, toda la deuda es igualmente un pasivo.

En todo caso, sí parece que se pudiera avanzar algo para el impulso a las inversiones verdes, “descontables” o no del Pacto, y facilitadas por la Unión mediante el Recovery and Resilience Facility, supervisado por la Comisión y con acceso a todos los Estados. Así lo ha propuesto, por ejemplo, el Center for European Reform. Esta opción es preferible a una golden rule nacional, y contribuiría al despliegue de nuevas inversiones. Ahora bien, esa vía no debería eliminar la naturaleza anticíclica con la que nació el Next Generation EU, que defiende, por cierto, el Real Instituto Elcano. Más allá de las urgencias del presente, no podemos perder de vista la necesidad de dotarnos de un estabilizador automático comunitario, basado en el propio NGEU y en el programa de desempleo, SURE.

En fin, nos quedan aún meses para cerrar este debate y quizá no haya acuerdo antes del posible levantamiento de la actual cláusula general de escape esta primavera. Los gobiernos necesitan una orientación clara para elaborar los presupuestos de 2023 y las reglas previas son inaplicables. Veremos.

Jonás Fernández, diputado al Parlamento Europeo y portavoz del Grupo de Socialistas y Demócratas en el Comité de Asuntos Económicos y Monetarios. Colaborador de Agenda Pública.