Infraestructuras: una reforma urgente

Hay algo que sí ha cambiado en España: la creencia de que la barra libre existe. Hoy la mayoría de los españoles somos más conscientes del coste social de la ineficiencia. Conocemos qué caminos debemos evitar si no queremos seguir empeorando y también qué reformas son ineludibles si aspiramos a vivir mejor. El análisis de los problemas de la economía española y sus remedios pueden leerse en cualquier foro de economía serio (no dejen de visitar Nadaesgratis.com) y, al margen de las posiciones ideológicas más recalcitrantes, todos hemos ido aprendiendo sobre lo que hay que hacer en el sistema financiero, mercado laboral, educación, sanidad y administración pública. Sobran diagnósticos, faltan políticos que tomen las decisiones difíciles pensando en el futuro de este país.

Fomento permite a los políticos su utilización para ganar votos con obras de dudosa rentabilidad social

El caso de las infraestructuras no es ajeno a este proceso de aprendizaje. Prácticamente ayer se aplaudía cualquier inauguración de obra de ingeniería civil. Hoy los ciudadanos miran con recelo algunas infraestructuras muy celebradas en su apertura pero que no parecen haber traído la riqueza prometida o que, en los casos extremos, son excesivas, no teniendo ni de lejos la demanda que sus promotores predijeron y quedando convertidas en monumentos al despilfarro. Cada región tiene ya su propio elefante blanco, y gano espacio ahorrándome los numerosos ejemplos de esta costosísima irresponsabilidad.

"Tenemos las mejores infraestructuras", ha sido una frase tan repetida como inquietante. Mientras la fiesta continuaba, nadie se acordaba de que algún día habría que pagarlas. Fomento ha seguido la filosofía de que cuanto más grande y de tecnología más avanzada, mejor, y las comunidades autónomas han presionado con éxito para que se les financien obras que muy probablemente no hubiesen construido con dinero propio. Además, una parte de la factura la pagaban desde Bruselas. Mientras tanto, el Ministerio de Economía y Hacienda tímidamente ha venido oponiéndose a los excesos, pero sin impedirlos. En fin, todos los astros se han alineado para contribuir a la ruina.

Da igual que sean puertos, aeropuertos, trenes o carreteras; todos tenemos a mano ejemplos de obras faraónicas que en su coste de inversión y en el de mantenimiento y operación son una pesada carga para la economía española. Los ministros de Fomento, sin excepción, han sustituido la evaluación seria de las inversiones, que se concentra en los efectos directos y su comparación con los costes, por la propaganda de los empleos creados y los efectos multiplicadores. Una parte del estancamiento de la productividad española se debe a que muchas de las infraestructuras que se aprobaron imprudentemente han utilizado y siguen utilizando valiosos recursos a cambio de unos retornos sociales mínimos.

Fomento es el principal responsable (no olvidemos a los Gobiernos autonómicos) de muchas de las decisiones sobre grandes proyectos de inversión en España. Es el organismo que decide si se construye un puerto o una carretera. Es el organismo que decide si un aeropuerto puede o no operar, y el que decide si hay que invertir en alta velocidad o en mercancías. Su actividad tiene tres componentes primordiales: planificar, invertir y regular. En las tres lo ha hecho francamente mal. Examinen si no el caso de la alta velocidad, en la que los no directamente involucrados en el negocio coinciden en que los problemas reales que resuelve no tienen entidad suficiente para que se destine a su construcción más de un tercio de la inversión programada en el plan de infraestructuras; o el caso de proyectos portuarios y aeroportuarios sobredimensionados.

Hablen con los ingenieros de Fomento y ellos le explicarán todo esto mucho mejor que yo. El problema no es de ellos. Su formación es sólida, y su experiencia, una garantía. El problema es institucional, de incentivos. Fomento no tiene (nunca lo ha tenido) un diseño que favorezca la consecución de los objetivos que en teoría le corresponden. Por el contrario, permite a los políticos su utilización para ganar votos y a las empresas obtener beneficios de los contratos de construcción y mantenimiento de obras de dudosa rentabilidad social. Hasta el nombre es inapropiado. Es un ministerio de infraestructuras, de transporte. A eso debería dedicarse, no a fomentar, a gastar para supuestamente incentivar la economía y crear empleo, sino a planificar y a regular la participación privada con sensatez y de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. Las dos actividades tienen protocolos muy diferentes a los actuales si los incentivos se quieren orientar hacia la construcción (reconstrucción) de una economía española sobre bases sólidas.

Algunas ideas para la reforma son las siguientes: Fomento debe planificar la red de infraestructuras, pero no construirlas ni explotarlas directamente, y menos aún los servicios que pueden ofrecerse por empresas que compiten en el mercado. Cuando esto no sea posible, se recurre a la competencia por el mercado. La separación en direcciones generales por modos de transporte debe desaparecer a efectos de inversión o de regulación (o, dicho de otro modo, quedar reducida a los aspectos técnicos de ingeniería). Un organismo independiente y técnicamente potente debe evaluar conjuntamente todas las inversiones en transporte y otro organismo independiente, y diferente del anterior, adjudicar y gestionar los contratos de concesión para la participación privada en todos los modos de transporte.

Los dos organismos, el de evaluación y el de participación privada, deben funcionar con total autonomía e independencia si no queremos que se transformen en burocracia inútil. Finalmente, el adelgazamiento del sector público debe ir acompañado de una mejora en la regulación. Una agencia de regulación (de nuevo independiente) ha de garantizar que los monopolios públicos que sustituyen a los privados reciban los incentivos adecuados para que la tarificación, el nivel de calidad y seguridad y la inversión en capacidad sean fijados en beneficio del interés general. Este es el gran reto de la participación privada en industrias con competencia limitada: que los beneficiarios sean los contribuyentes y los usuarios, y no solo los accionistas de las empresas adjudicatarias.

La infraestructura institucional que demanda la economía española requiere de otros materiales de construcción muy diferentes a los que se utilizan en la actualidad. Se requiere la selección rigurosa de las inversiones, reguladores independientes, participación privada basada en subastas y contratos diseñados de acuerdo con la mejor práctica internacional. Reestructuración profunda del ministerio que permita que su extraordinario potencial técnico se redirija hacia el objetivo de seleccionar los buenos proyectos, regular para que las empresas más eficientes los realicen y que estas posteriormente mantengan y operen las infraestructuras con eficiencia y tengan interés en dar servicios de calidad. Una reforma que apenas requiere de grandes inversiones, pero sí de una voluntad firme (y de acuerdos que vayan más allá de lo coyuntural) para cambiar el diseño institucional actual, propenso al despilfarro. De Fomento, en su estructura actual, no debería quedar ni el nombre.

Ginés de Rus es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.