Elementos para el debate fiscal
El principal problema del sistema fiscal de la CAPV es que, debido al fraude, la elusión y la normativa vigente, hay contribuyentes -rentas altas- y tipos de renta -autónomos, empresarios, profesionales y ciertas rentas del capital- que pagan muy poco en relación a su capacidad económica. Una implicación es que el sistema fiscal es esencialmente injusto, lo que trasciende al gasto, porque declarar poco facilita recibir ayudas públicas. Otra, que a pesar de que los tipos de algunos de los principales impuestos son similares al promedio de otros países, la recaudación de la CAPV es la más baja de la UE-15 -seis puntos del PIB por debajo del promedio- y una de las más bajas de la UE-27. Las prestaciones, aún siendo bajas en relación a las de los países más avanzados, mantienen niveles razonables por los beneficios que genera el Concierto Económico. Pero no está claro que, por el coste del envejecimiento, en el futuro vaya a seguir siendo así.
La recaudación vasca es la más baja de la UE-15 y una de las más bajas de la UE-27
El sistema fiscal recauda poco porque muchos pagan poco. Las rentas altas pagan, en relación a su renta, pocos impuestos directos, por el fraude y la normativa, y pocos impuestos indirectos, porque son regresivos. Además, la progresividad nominal del IRPF y las deducciones hacen que muchas rentas medias no paguen demasiados impuestos. A esto se añade la escasa tributación de las rentas no salariales. El resultado es un sector público en el que los asalariados de renta media alta financian las prestaciones -y reducciones fiscales- de las demás rentas medias y de las rentas bajas. Esto hace, además, que la capacidad recaudatoria del sistema fiscal sea limitada porque es difícil aumentar unos impuestos que recaerán sobre quienes en muchos casos ya están pagando bastante. Por ejemplo, el 10% de los contribuyentes que más declara paga el 50% del IRPF. La capacidad recaudatoria se ve mermada aún más porque tanto el IRPF como el IS están plagados de incentivos y bonificaciones que sólo benefician a intereses particulares.
El sistema fiscal de la CAPV necesita una reforma que elimine la inequidad horizontal -contribuyentes iguales pagando impuestos distintos-, haga que el sistema fiscal sea justo con el contribuyente y lo dote de una capacidad recaudatoria significativa. Esta reforma debería estructurarse en dos fases. En la primera, el elemento pivotal sería reducir la evasión y elusión fiscal garantizando que defraudar deje de ser rentable para el contribuyente, y evitando que los empresarios y profesionales usen el Impuesto de Sociedades para no pagar el IRPF, o que el sistema de módulos sea una vía para pagar poco. También deberían eliminarse beneficios injustos -rentas exentas, deducciones cuestionables, incentivos empresariales, etcétera- y reformarse algunos elementos estructurales de los impuestos -dualidad, diseño de algunas deducciones, tratamiento de la inflación, tipos reducidos en Sociedades, etcétera-. Estas medidas aumentarían los impuestos sobre las rentas altas y las empresas. Pero nadie debe temer deslocalizaciones significativas porque, especialmente a los niveles de imposición en la CAPV, no hay razones teóricas ni empíricas que justifiquen tal temor. En todo caso, la primera fase debería completarse racionalizando el gasto e introduciendo criterios de evaluación de las políticas públicas (y de sus responsables) en base a los resultados.
En una segunda fase, para obtener más recursos se deberían aumentar los tipos de los impuestos indirectos sobre los que hay capacidad normativa -todos están por debajo de los que tienen otras comunidades autónomas-, reestructurar la escala de tipos del IRPF y, si necesario, crear nuevos impuestos, especialmente para financiar la dependencia. Como en un mundo globalizado los impuestos indirectos van a ser cada vez más importantes, la CAPV debería presionar al Estado y la UE para lograr capacidad normativa en el IVA y los especiales.
Finalmente, se debe reconsiderar el diseño institucional de la CAPV. Manteniendo el papel esencial de las Diputaciones, se debe dotar a cada nivel de gobierno de autonomía fiscal, eliminar los desincetivos que tienen los territorios a subir impuestos (incluso si lo necesitan) y establecer un mecanismo redistributivo entre territorios.
Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda de la Universidad del País Vasco (UPV).
