La financiación de obras públicas en tiempos de crisis

El pasado 7 de abril, el presidente del Gobierno y el ministro de Fomento presentaron el Plan Extraordinario de Infraestructuras (PEI), apuesta del Gobierno "para relanzar la actividad económica y generar empleo" a través de la realización, durante 2010 y 2011, de inversiones por importe de 17.000 millones de euros, el 1,7% del producto interior bruto.

La articulación del PEI y de las obras que éste comprende (alrededor del 70% infraestructuras ferroviarias) se realizará a través de la colaboración público-privada, que permitirá el pago de las infraestructuras, una vez se haya finalizado y puesto en servicio la obra, a lo largo de un amplio periodo de tiempo (de 25 a 30 años).

La expresión "colaboración público-privada" se suele utilizar en dos sentidos: en primer lugar, para referirse al modelo de concesión de forma estricta, cuando el empresario que ha ejecutado la obra o infraestructura la explota posteriormente, poniéndola a disposición de los usuarios quienes satisfacen tarifas al utilizar la obra. Es el caso tradicional de las autopistas de peaje, en que el empresario entrega su suerte a la frecuencia con que los usuarios tomen la decisión de utilizar aquéllas. También se usa para un segundo modelo, en que la retribución del empresario no viene del usuario, sino de la propia Administración, en función de la "disponibilidad de la obra", definida detalladamente en los pliegos que regulan el contrato, que establecen deducciones en la retribución en caso de cumplimiento insatisfactorio o también en función de la demanda o frecuentación de la obra. Ambas modalidades encuentran acomodo en la Ley de Contratos del Sector Público, de 30 de octubre de 2007, bajo la denominación de "contrato de concesión de obra pública".

El Plan de Infraestructuras da protagonismo a la colaboración público-privada

Lo que resulta verdaderamente novedoso de la presentación del PEI es la generalización de la opción de retribuir al empresario que ejecute las infraestructuras de transporte teniendo en cuenta el riesgo de disponibilidad y no en función de la demanda (ligada a la coyuntura del tráfico).

En efecto, el modelo concesional nació como medio de ejecución de infraestructuras del transporte y basaba la retribución del empresario en la frecuencia con que aquéllas eran utilizadas (fuera el pago a cargo del usuario o de la Administración contratante). Fue la necesidad de extender el esquema de la concesión a otros sectores (por ejemplo hospitales), lo que llevó a imaginar otras situaciones de potencial riesgo para el empresario que decidía colaborar con la Administración Pública, naciendo así el "riesgo de disponibilidad". Sin embargo, la aplicación del PEI (quizá influido por la experiencia negativa de las autopistas radiales) supondrá generalizar la aplicación del riesgo de disponibilidad a las infraestructuras de riesgo de demanda por excelencia.

La colaboración público-privada se caracteriza por un desfase entre el momento en que se requiere la inversión necesaria y aquél en el que esa inversión será recuperada mediante la explotación o la puesta en servicio. Según la presentación del Gobierno, "el plan está diseñado para que las entidades financieras puedan asumir los riesgos asociados a los proyectos y éstos proporcionen, a su vez, una rentabilidad adecuada". Para que esta previsión se convierta en realidad, deberá persuadir a las entidades financieras de que los ingresos que generará el proyecto serán suficientes para pagar los gastos operativos del proyecto y la deuda financiera.

Por otra parte, el diseño de la inversión deberá permitir a los empresarios obtener una rentabilidad adecuada, lo que no es fácil teniendo en cuenta la coyuntura actual, y para lo cual será esencial el adecuado diseño de los pliegos que concreten las previsiones del PEI, que pasa porque las Administraciones se crean de verdad la colaboración público-privada y abandonen la inercia tradicional de la obra pública a la que el sector público de nuestro país está tan acostumbrado.

El contexto en el que el PEI fue aprobado se completará (cuando sea norma jurídica) con el Proyecto de Ley de captación de financiación en los mercados por los concesionarios de obras públicas (PLF). El PLF regula algunos medios de financiación de los concesionarios de obras públicas, refiriéndose a la posibilidad de emitir obligaciones y otros valores negociables, permitiendo que los contratistas soliciten créditos participativos (incluso a la Administración concedente) y ocupándose, al tiempo, de los instrumentos de garantía de esa financiación, al establecer previsiones sobre avales públicos y sobre la hipoteca de la concesión, medio tradicional de garantía en nuestro Derecho. El juicio global que el PLF merece es que, quizá, es demasiado continuista respecto de las previsiones ya vigentes, y, probablemente, insuficiente para cumplir, en la realidad actual, tan escasa en financiación para el concesionario, con la finalidad que el PLF persigue. El tiempo y la tramitación parlamentaria lo dirán.

Esteban Arimany y Daniel Ripley son abogados de Uría Menéndez.