Bilateralidad múltiple
Hace unos 20 años, recapitulando a propósito de la publicación de una compilación de sus principales trabajos sobre el desarrollo del federalismo en América, el conocido politólogo norteamericano William Riker concluía: "Las disputas intergubernamentales son inherentemente necesarias al federalismo; claramente, si no hay disputas, o es porque el sistema político federal ha sido completamente centralizado, o porque se ha colapsado". Como especie dentro del conjunto más amplio de los sistemas políticos federales, el Estado de las Autonomías, sin llegar a ser propiamente un estado federal, comparte la característica esencial enunciada por Riker. Y pocos ámbitos mejores para comprobarlo que el relacionado con las disputas sobre la financiación autonómica.
Si las reglas de la financiación autonómica son complejas, más lo son sus resultados
El vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas es el resultado de un complejo proceso de negociaciones políticas de todo tipo desde sus orígenes. Entonces las necesidades de gasto de los nuevos gobiernos autonómicos fueron fijadas bilateralmente a través del conocido método del coste efectivo (que sigue en vigor cuando se realizan nuevos traspasos competenciales), con el resultado de que las valoraciones se determinaron, muchas veces, por criterios de afinidad política antes que por criterios técnicos. Después, generalizado el hecho autonómico y en el marco de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y el Consejo de Política Fiscal y Financiera (órgano, sólo, "de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera"), han sido sucesivas negociaciones políticas, cada una en un contexto político concreto, las que han condicionado la evolución del sistema de financiación autonómica.
El resultado es un sistema que difícilmente puede ser más complicado y que no se ajusta a ninguno de los modelos comparados de los países federales, pero que contiene, porque se han ido aceptando a petición de cada uno de los gobiernos autonómicos en función de su coyuntural capacidad de influencia, elementos utilizados en prácticamente todos ellos. Parte de los ingresos propios son de índole tributaria, como en Estados Unidos y Suiza, pero con severas limitaciones al ejercicio de la autonomía normativa, limitación que no existe en esos países. La otra gran porción de los ingresos proviene de la participación en los ingresos del Estado, pero no se hace el reparto, como en Alemania, en base a la recaudación territorializada, sino a través de un Fondo de Suficiencia que aúna objetivos de suficiencia y solidaridad y que contiene, para su cálculo, nada menos que (1) una limitación inicial (recursos a repartir para financiar tres "bloques" de gasto autonómico: servicios comunes, sanidad, y servicios sociales); (2) un cálculo de las necesidades de gasto para cada comunidad que se realiza de acuerdo con distintos criterios (población, dispersión, territorio, insularidad...) según el bloque de que se trate, y dos reglas técnicas de modulación que se aplican con posterioridad al reparto inicial; (3) una ponderación adicional que se aplica a continuación para minorar las necesidades de gasto en función de la capacidad fiscal de cada comunidad; y (4) unas garantías mínimas de evolución de los recursos que garantizan un suelo de incremento para cada comunidad a lo largo del tiempo.
Y si las reglas parecen (porque lo son) difíciles de comprender, facilitando el poco democrático recurso, por las autoridades autonómicas, de la ilusión fiscal, más aún lo son los resultados: ni la renta per capita, ni el PIB per capita, ni el coste real de prestación de los servicios en cada territorio, parecen explicar que los recursos que obtiene cada comunidad sean tan diversos. Y por si todo ello no fuera suficiente, dos comunidades, la vasca y la navarra, mantienen, mediante su peculiar sistema foral (confederal) de financiación, un plus de recursos muy superior al de la media de las 15 comunidades de régimen común para prestar más o menos los mismos servicios, lo que acentúa el agravio comparativo y las tensiones del sistema.
Nada hay de extraño, Riker dixit, en el hecho de que cada vez que se renegocia la financiación autonómica aparezcan disputas. Sí resultan, en cambio, mucho más extrañas a los sistemas políticos federales que estas discusiones pivoten exclusivamente sobre el "qué hay de lo mío" y fuera del marco de un modelo general y coherente de financiación; y que estas disputas no se resuelvan en un foro legislativo adecuado para el análisis, la discusión y la adaptación del sistema (como el que debería ser nuestro Senado). Las negociaciones bi, multi, parcialmente laterales y colaterales tienen lugar en agradables citas gastronómicas en las que resulta más sencillo, ahora sí con coherencia, que los amigos puedan arrimar el ascua a su sardina.
