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Una peligrosa política de precios de electricidad

Después de disfrutar durante más de una década de un petróleo muy barato, a partir del 1 de mayo de 2003, fecha del final de la guerra de Irak, la cotización del petróleo empieza a subir paulatinamente. En abril de 2006, el precio del barril de brent se sitúa por encima de los 70 dólares y se acerca en términos reales a los niveles máximos de 1981. En estos tres años, la mayor parte de los analistas y las autoridades españolas sólo formulan tibias advertencias sobre los riesgos que entraña un petróleo más caro, especialmente para la continuidad de esta larga expansión económica iniciada en 1994.

Diversos acontecimientos acaecidos en abril y mayo de 2006 y la publicación del informe de primavera del FMI hacen sonar las alarmas y vuelven a aparecer, ahora sí, los tradicionales análisis y recomendaciones de política económica que recuerdan que inflación y cambio de los precios relativos son fenómenos bien distintos: mientras que la primera es un crecimiento generalizado y sostenido del conjunto de precios de una economía, un cambio de precios relativos se registra cuando el precio de un solo bien, o los de un conjunto de ellos más o menos homogéneo, aumenta. La crisis energética es un problema de precios relativos (la energía se encarece en términos del resto de los bienes) y no de inflación, independientemente de que la economía española sufra una, relativamente, alta tasa de inflación.

Mientras en 2000 la electricidad producida en España mediante la utilización de hidrocarburos no llegó al 6%, en 2005 estuvo próxima al 24%
En 2006 la tarifa eléctrica prevé que el precio medio del kW/h sea de 4,235 céntimos; si el precio medio registrado supera tal precio, habrá un nuevo déficit
El consumidor no es consciente del encarecimiento de la electricidad, ya que el aumento de precio será pagado por otros consumidores en otro momento
Mientras en el periodo 2000-2005 el PIB español ha crecido a una tasa media acumulativa del 3,14%, el de electricidad lo ha hecho a una tasa del 4,91%

Como es sabido, la energía disponible para el consumo (energía final) se presenta fundamentalmente bajo la forma de electricidad y de hidrocarburos; estos últimos suelen dividirse, a su vez, en líquidos (carburantes y combustibles) y gaseosos (gas natural y gases licuados del petróleo). Todas estas formas de energía final son el resultado de la transformación de las distintas fuentes de energía primaria: petróleo, gas natural, nuclear, carbón y renovables -hidráulica, eólica, solar, etcétera-. A pesar del intenso crecimiento del consumo de carburantes, la participación de la electricidad en la energía final total viene aumentando año tras año como consecuencia de la creciente electrificación de los procesos productivos y del equipamiento doméstico. En 2005, el 80% de la energía primaria -toda menos parte del carbón y las renovables- fue adquirida en el exterior a unos precios estrechamente relacionados con el del crudo petrolífero; más concretamente, en 2005 el 70% de toda la energía primaria fue petróleo y gas natural.

Los precios de la energía final deben recoger con rapidez los mayores costes de las fuentes de energía primaria. Cabe preguntarse si se está repercutiendo a la energía final consumida en España el encarecimiento de las energías primarias, y más concretamente, el encarecimiento del crudo petrolífero y del gas natural.

En primer lugar, la práctica totalidad del transporte (salvo el ferrocarril) consume energía bajo la forma de derivados del petróleo, que no tienen sustitutos. Aunque en algunas actividades productivas (agricultura, pesca, algún tipo de transporte) aún persisten determinados tratos de favor -que deben ir desapareciendo-, la política española de precios de los carburantes es en términos generales correcta, ya que transmite con más o menos rapidez a los precios finales las alteraciones de sus costes. En segundo lugar, una parte no despreciable del consumo energético de las familias y otra proporción considerable del consumo energético industrial se traduce en consumo de gas natural y en consumo de gases licuados del petróleo. El encarecimiento del gas natural y del petróleo también se está repercutiendo con prontitud a los precios finales del gas natural y de los gases licuados del petróleo.

Los precios eléctricos

Si esto es así, cabe preguntarse si se repercute a los consumidores de electricidad los mayores costes en los que hay que incurrir para producirla. La respuesta es que, a diferencia de lo que ocurre con los hidrocarburos líquidos y gaseosos, la política de los precios eléctricos no repercute con prontitud las modificaciones de sus costes, lo que debe calificarse de muy preocupante.

Las familias y las empresas acceden al consumo de electricidad contratándola con un comercializador (suministro liberalizado) o contratándola con la compañía distribuidora de la zona en la que se encuentre el consumidor (suministro a tarifa o regulado).

En el suministro a tarifa puede distinguirse un precio ex-ante y un precio ex-post de la electricidad (cuya unidad es el kW/h); el primero es el que figura en la tarifa, fijada a principios de cada año por el Gobierno, que el consumidor debe pagar cuando la consume. Aproximadamente (datos de 2006) el 28% del precio de la electricidad establecido en la tarifa va destinado a retribuir a las redes de alta tensión (la transportista REE) y a las redes de media y baja tensión (compañías distribuidoras), otro 28% va destinado a subsidiar las energías renovables, a posibilitar que el precio de la electricidad en los dos archipiélagos y en Ceuta y Melilla sea el mismo que en la Península y a otros conceptos de menor cuantía. Con el restante 44%, los distribuidores compran y pagan la electricidad a los productores (generadores).

El carácter de estos tres porcentajes es distinto: mientras las magnitudes que recogen los dos primeros son fácilmente predecibles, el tercero varía como consecuencia de las oscilaciones del precio del kW/h, que se determina en el mercado eléctrico en el que los demandantes (distribuidores y comercializadores) compran a los oferentes (generadores) la electricidad que éstos producen. Los precios determinados en este mercado oscilan en función de la demanda (actividad económica y temperatura: calefacción y aire acondicionado) y de que la electricidad se genere con una tecnología u otra, así como de cuál sea el precio de los combustibles.

Si cuando finaliza un año, el precio medio del kW/h (precio ex-post) establecido en el mercado eléctrico ha resultado ser superior al precio ex-ante que el Gobierno fijó 365 días antes, las empresas distribuidoras se encontrarán con que los ingresos provenientes de las facturas pagadas por los consumidores son insuficientes, apareciendo lo que se ha venido en llamar déficit tarifario. En el suministro regulado existe algún tipo de compromiso que garantiza a las distribuidoras la cobertura de los costes incurridos, evitando así la aparición de quiebras empresariales y apagones eléctricos como los de California en 2001.

En 2000, 2001 y 2002, el precio del suministro eléctrico establecido en las tarifas que paga cada consumidor resultó insuficiente para cubrir los costes en que incurrieron las compañías distribuidoras de electricidad. El déficit tarifario conjunto del trienio fue de más de 1.500 millones de euros. En 2003, el Gobierno, al reconocer los errores de previsión cometidos en las tarifas de 2000, 2001 y 2002, aceptó que las distribuidoras eléctricas recuperasen los 1.500 millones.

En 2005 se volvió a incurrir en error de previsión y, por tanto, también se registró déficit tarifario. Frente a un precio medio (ex-ante) del kW/h de 3,895 céntimos de euro previsto en las tarifas, al finalizar el año se comprobó que el precio (ex-post) realmente registrado en el mercado había sido de 6,575 céntimos de euro, casi un 69% superior. Consecuentemente, el déficit tarifario generado en 2005 ha sido de 3.800 millones de euros. En 2006, la tarifa eléctrica prevé que el precio medio de un kW/h sea de 4,235 céntimos de euro; si el precio medio registrado a lo largo del año supera tal precio, volverá a contabilizarse déficit tarifario.

¿Por qué se produce el déficit tarifario? La respuesta radica en que a lo largo del año el precio del mercado eléctrico, que supone en torno al citado 44% del precio total del suministro, puede diferir, en mayor o menor medida, del previsto al inicio del año. Tal discrepancia es especialmente relevante cuando los costes variables de producción de la electricidad (los costes de los combustibles) crecen mucho; esto es lo que ocurre en 2005 y en 2006, por la subida de los precios del gas natural y del crudo de petróleo. Este encarecimiento de los hidrocarburos se ve agravado porque la electricidad generada con estos combustibles ha crecido en muy poco tiempo de forma sustancial: mientras en 2000 la electricidad producida en España mediante la utilización de hidrocarburos no llegó al 6%, en 2005 este porcentaje estuvo próximo al 24%; por el contrario, mientras que en 2000 más del 46% de la electricidad producida fue de origen hidráulico y nuclear, de coste variable muy reducido, este porcentaje desciende en 2005 al 31%.

A la vista de este cambio del denominado mix tecnológico y del encarecimiento de los hidrocarburos (líquidos y gaseosos) no puede sorprender que el precio medio ex-post haya crecido de modo tan significativo. Si a ello se une el voluntarismo que ha presidido la fijación del precio ex-ante y otros factores menores, está explicado el déficit tarifario.

El problema del déficit tarifario se viene resolviendo mediante dos mecanismos. En primer lugar, a lo largo de los próximos años, los consumidores, además de pagar la electricidad que consumen en cada momento, pagarán (ya lo están haciendo) un suplemento que corresponde a los déficit del pasado; cada déficit tarifario se paga en numerosos, y por tanto cómodos, plazos: el déficit tarifario del trienio 2000-2002 terminará de pagarse en 2010 y, por lo tanto, cualquier factura eléctrica pagada en, por ejemplo, 2006 incluye un suplemento destinado a cubrir el citado déficit tarifario. En la jerga de algunos ambientes, este proceso es denominado laminación del déficit tarifario. En segundo lugar, las distribuidoras eléctricas reciben desde el primer momento el déficit tarifario, ya que inicialmente las generadoras vienen obligadas (por orden ministerial) a financiarlas; posteriormente, las entidades bancarias financian a las generadoras, adelantándoles los numerosos pagos aplazados de los consumidores, mediante la titulización de los derechos de cobro de tales suplementos.

En la medida en que se reconoce el déficit tarifario y las compañías distribuidoras perciben la totalidad de los costes de suministro, parecería que los mayores costes derivados de la crisis energética se están repercutiendo al precio final de la electricidad. Lo cierto, sin embargo, es que a principio de 2003 la tarifa no subió de manera suficiente para recuperar, instantánea o cuasi instantáneamente, el déficit tarifario del trienio anterior. Del mismo modo, la tarifa eléctrica de 2006 no sólo no subió lo suficiente para pagar el enorme déficit tarifario de 2005, sino que opta por ser optimista sobre la evolución del precio del petróleo y anuncia que, cuando se determine qué parte del déficit tarifario será reconocida, se permitirá su titulización. El crecimiento de la tarifa en 2006 fue tan exiguo que antes de finalizar febrero el volumen del déficit acumulado obligó al Gobierno a promulgar un real decreto ley.

Aparentemente podría afirmarse que no hay nada heterodoxo en esta forma de resolver el problema del déficit tarifario, ya que, aun cuando lo hacen en dos partes, los consumidores terminan pagando el precio total del suministro: el precio ex-ante lo pagan al contado y la diferencia entre el precio ex-post y el precio ex-ante del kW/h le es financiada a muy largo plazo. Alguien podría afirmar que esta financiación no tiene nada de especial, ya que frecuentemente los consumidores solicitan, y obtienen, financiación cuando van a adquirir cualquier bien de consumo.

Sin embargo, esta conclusión es errónea, ya que los consumidores, al adoptar sus decisiones (cuánta electricidad van a consumir) de acuerdo con un precio (ex-ante) que es inferior al que debieran pagar, deciden consumir una cantidad de electricidad que es superior a la eficiente. El consumidor no es consciente del encarecimiento de la electricidad, ya que el aumento de precio será pagado por otros consumidores en otro momento: los consumidores de hoy están subsidiados (pagan un precio artificialmente bajo) por futuros consumidores. Se consume la cantidad de electricidad correspondiente al precio ex-ante, cantidad que es superior a la que se consumiría si se conociese el precio ex-post, que finalmente ingresará la distribuidora. Visto de otro modo, los consumidores pagan por la electricidad consumida un precio superior al que determina su función de demanda, pudiéndose afirmar que, sin tener responsabilidad en que esto sea así, las compañías generadoras de electricidad, con este modo de resolver el problema del déficit tarifario, obtienen superiores beneficios de los que registrarían si el déficit tarifario fuera abordado de otra forma. Para los iniciados en el instrumental analítico usado por los economistas: el punto cuyas coordenadas son la cantidad de electricidad consumida y el precio finalmente percibido por la compañía distribuidora queda situado por arriba y a la derecha de la función de la demanda agregada de los consumidores eléctricos, en vez de formar parte de dicha función.

Este fenómeno debe tener algo que ver con el hecho de que el consumo de energía final por unidad de PIB sea en España el más alto de todas las economías de la OCDE; otra manifestación de esta política de precios es que, mientras en el periodo 2000-2005, el PIB español ha crecido a una tasa media acumulativa del 3,14%, el consumo de electricidad en el mismo periodo ha crecido a una tasa media acumulativa del 4,91%.

En condiciones normales, un consumidor que dedica una parte de sus ingresos a la adquisición de un bien debe cambiar sus planes cuando el precio de este bien varía; si el precio aumenta, compra menos cantidad del bien. La obtención de financiación no altera su situación (menor cantidad adquirida), puesto que finalmente el consumidor toma en consideración el nuevo precio y no olvida que tiene que devolver la financiación obtenida. En este caso, la financiación es neutra. Sin embargo, cuando es el coste de la electricidad el que sube y se opta por no repercutirlo con rapidez a la tarifa, aplazando su pago en largos periodos, se constata que esta forma de financiación no es neutra, porque al ocultar al consumidor la información relevante (precio ex-post muy superior al precio ex-ante) evita que reduzca su consumo de electricidad. Esto es así porque el consumidor no es consciente de que el precio es otro superior y porque la cantidad financiada (aumento del precio cuyo pago se aplaza) realmente debe ser devuelta por otros (futuros) consumidores.

¿Por qué los consumidores de carburantes, de gas natural y de gases licuados del petróleo ven evolucionar los precios de estos productos y por qué no ocurre lo mismo con los precios de la electricidad?

Las políticas que intentan evitar la repercusión a los consumidores de unos precios energéticos superiores ignoran que, en contra de la elevación del precio del petróleo, no se puede hacer otra cosa que no sea su aceptación. Teniendo en cuenta todo esto, es necesario repercutir los mayores costes de producción de la electricidad en sus precios: debe permitirse que los consumidores ajusten sus planes de consumo a unos mayores precios. A los que quieren seguir laminando (los déficit tarifarios) hay que decirles que esta laminación no es una actividad recomendable; quizá sea porque la laminación es propia de actividades metalúrgicas como la siderurgia y el sector del aluminio.

Es prioritario trasladar, en la mayor medida posible y lo más rápidamente que se pueda, la subida del precio del petróleo y del gas natural a los consumidores de electricidad. Nuestro IPC empeorará durante unos meses, pero los consumidores españoles tomarán las decisiones correctas de acuerdo con los precios actuales de la energía primaria; ahora esto no sucede porque a los consumidores no se les suministra la información necesaria. Las elevaciones de algunos precios no deben ser reprimidas. Por paradójico que pueda parecer, la lucha contra la inflación debe aceptar las subidas de precios impuestas por los procesos de reasignación de recursos; tales subidas no pueden calificarse de inflacionistas, y todo control que pretenda contenerlas sólo conseguirá reprimirlas temporalmente. Como afirmaba recientemente un destacado analista, aunque una subida de precios es desagradable, hay que sincerarla, no se puede ocultar. Hay que evitar el clima de que no hay dificultades.

Cuando los precios de determinados bienes experimentan subidas consideradas especialmente indeseables, las autoridades están tentadas a establecer controles sobre dichos precios. El aumento del IPC es un indicador de la inflación, pero como todos los indicadores, en determinadas circunstancias, no consigue reflejar correctamente el fenómeno que pretende medir; no debe confundirse inflación con IPC. Los controles de precios pueden reprimir de momento algunas elevaciones de precios, pero pierden toda su virtualidad cuando transcurre cierto periodo de tiempo debido a que no se puede evitar que tales alzas acaben manifestándose.

Una matización

Llegados a este punto se puede alegar que en todo lo que antecede se da por válido el precio del kW/h determinado en el mercado eléctrico, cuando son muchos los estudiosos que cuestionan que tal precio sea el que debe retribuir la producción de electricidad y, especialmente, que deba retribuir toda la electricidad generada. A este respecto, todo lo hasta aquí señalado es independiente de la opinión que se tenga sobre el funcionamiento del mercado eléctrico, y por ello no debe ser óbice para que en breve plazo se acometan las necesarias reformas regulatorias que garanticen que tal mercado sea competitivo, si es que actualmente no lo es. Debe quedar claro que el consumidor debe pagar lo que consume. Dicho de otro modo, si al principio de 2003 se reconoce que las empresas distribuidoras deben recibir en concepto de déficit tarifario del trienio anterior 1.500 millones de euros, éstos deben ser pagados, más o menos instantáneamente, por los consumidores. Igualmente, si las próximas semanas el Gobierno decide reconocer, total o parcialmente, los 3.800 millones de euros, las tarifas deben elevarse -como mucho en pocas veces- en la cuantía necesaria para recuperar tal déficit tarifario; si, por el contrario, el Gobierno hace compatible tal reconocimiento del déficit con una pequeña subida de tarifas eléctricas, estará dando muestras de que va a continuar con esta errónea política de precios.

Es seguro que el sector eléctrico tiene muchos problemas planteados y que es conveniente resolverlos en los próximos meses. Es posible que el problema de la traslación de los mayores costes a los precios finales de la electricidad no sea el problema más importante de los que tiene planteados el sector eléctrico español; pero es casi seguro que éste es un problema importante de la economía española. Lo más relevante, sin embargo, es que este problema es fácil de resolver, aunque las autoridades lo duden y aunque los consumidores y empresas no lo acepten.

Luis Albentosa es consejero de la Comisión Nacional de Energía.

* Este artículo apareció en la edición impresa del sábado, 20 de mayo de 2006.