Internet, escurridizo objeto del deseo político
"¿PERO AQUÍ QUIÉN MANDA?". Ésta, y no otra, parece ser la pregunta que preocupa a todos aquéllos que se acercan a Internet por primera vez, sobre todo si provienen de ámbitos gubernamentales. Que preocupe no es extraño. Que sea lo que realmente ocupe, con carácter casi exclusivo, en los foros globales sobre Internet, es alarmante, por lo equivocado de los planteamientos y por la poca atención a las cuestiones realmente importantes. Fijémonos en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (WSIS), celebrada recientemente en Túnez: era ya la segunda parada del trayecto, después de la Cumbre celebrada en Ginebra en 2003. Toda la atención en WSIS, desde 2002, parece haber girado en torno a si hacía falta sustituir ICANN por una organización intergubernamental o por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), y en el papel del Gobierno de Estados Unidos en su relación, precisamente, con ICANN, que se ha definido a menudo como el Gobierno de Internet.
Contra las estafas no se puede luchar desde el ámbito técnico, sino desde el jurídico y policial. Los Gobiernos deben perseguir las tramas económicas de los estafadores
Cuando la UIT propone que la asignación de direcciones no sea global, sino nacional, está abriendo la puerta a que los Gobiernos puedan desconectar a sus usuarios del resto
El porqué de esta obsesión es fácilmente explicable: ICANN, la Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, es una entidad californiana de derecho privado que representa la autorregulación, por parte de la industria (entendida como todo el sector, tanto proveedores como usuarios), de los nombres de dominio. Lo que hace realmente es importante, pero muy limitado: puede crear nuevos nombres de dominio; designar a sus gestores; aprobar o rechazar nuevos servicios en este ámbito; coordinar el funcionamiento técnico de todos ellos; establecer políticas de resolución de conflictos entre titulares de nombres de dominios y marcas... No son muchas cosas y, aunque algunas sean muy vistosas, en realidad sólo influyen en una parte muy pequeña de lo que es la Red: el sistema de direcciones que permite a las máquinas comunicar entre ellas y a los usuarios encontrarse entre ellos, y a los servicios que se ofrecen. Pero aunque esto sólo sea una parte muy marginal de lo que todos nosotros pondríamos en cualquier lista de qué es Internet, el hecho de que ICANN representa la única instancia organizada jerárquicamente es lo que la hace tan atractiva para los que están preocupados más por el control que por el funcionamiento de Internet. Aparece como el único punto fijo, la única realidad tangible, la única estructura existente. Lo único que se parece a un Gobierno, aunque sea de muy lejos. Por ello, el objeto nada oscuro de las batallas de poder de los últimos años: si queremos resolver los muchos problemas que tenemos (desde el spam hasta la fractura digital; desde el fomento del multiculturalismo hasta la seguridad; desde la lucha contra los usos ilegales hasta la mejora de las infraestructuras) hará falta hacerlo desde el gobierno de Internet porque esa es la forma que conocemos de afrontar los retos sociales. Todo esto, sin embargo, parte de cuatro premisas falsas.
La primera es que ICANN es el gobierno de la Red. Ya hemos dicho que sólo se ocupa de coordinar un número relativamente pequeño de cosas, y son precisamente las cosas en las que es absolutamente necesario que haya coordinación global. Las direcciones numéricas IP que identifican a las máquinas y los nombres de dominio que utilizamos (de hecho, sólo un alias de las direcciones IP) deben ser únicos y resolver de forma universal. Es decir, www.elpais.es o redaccion@elpais.es deben apuntar, en un momento preciso, sólo a un punto determinado y deben apuntar ahí (la página web de EL PAÍS o el correo de su redacción) desde cualquier máquina desde la que yo acceda, y esté donde esté. Insisto en que esto no es que sea conveniente, sino que es necesario para que Internet funcione como tal de forma global. Por ello, por esa imperiosa necesidad de coordinar estos aspectos, existe un coordinador globalmente aceptado. Pero sus poderes son limitados: en el ámbito de las direcciones IP, por ejemplo, todo el peso recae en los Registros Regionales que coordinan efectivamente sus políticas al margen de ICANN, como ya lo hacían antes de su existencia. Dicho de otra forma, ICANN ni siquiera tiene el control real de todas sus competencias teóricas. Es un coordinador en continuo ejercicio de equilibrio de actuación con los operadores de la red, no un gobierno capaz de imponer sus políticas.
En segundo lugar, nada parecido a ICANN es posible en otros ámbitos de la Red. Donde no haya necesidad técnica de coordinación, no va a surgir ningún coordinador, y menos un gobierno. Fuera del ámbito de las direcciones de nombre e IP, nada está técnicamente centralizado. Al contrario, Internet tiene una estructura descentralizada, resistente a los puntos de control. Si los contenidos, una vez puestos en la Red, no dependen de ningún proveedor, de ninguna instancia, de ningún camino predeterminado, ¿cómo vamos a convencer a nadie de que, como en el caso de ICANN, acepte la autoridad de una entidad global cualquiera? ¿Qué mecanismos tenemos para lograrlo? Ninguno, la verdad... ICANN no puede soñar con imponer normas sobre contenidos, spam, etcétera, ni nadie en su lugar.
La tercera premisa errónea es que necesitamos algo parecido al gobierno de Internet para solucionar determinados problemas. El caso es que problemas distintos tienen ámbitos de solución distintos. Tomemos el caso del spam. Tiene aspectos técnicos (abuso de los protocolos y servicios de correo) que, en todo caso, habrá que solucionar técnicamente: filtros antispam; nuevos protocolos que permitan la autentificación (que no la identificación) del origen del correo... Esto nace en los círculos técnicos, requiere de la cooperación de los ingenieros. Además, tenemos la cooperación de los operadores mediante las listas de bloqueo de las direcciones utilizadas para enviar spam. Finalmente, el spam no es sólo un problema técnico: en muchos casos, esconde prácticas comerciales poco recomendables o directamente ilícitas. Contra las estafas no se puede luchar desde el ámbito técnico, sino desde el jurídico y policial. Los gobiernos deben perseguir las tramas económicas de los estafadores, y presionar a quienes no lo hagan. Así avanzaremos un poco más rápidamente: innovación tecnológica, cooperación técnica, iniciativa legislativa, acción policial y cooperación intergubernamental son igualmente importantes.
Finalmente, también es falso que la misma solución institucional sirva para todos los problemas. Ya hemos mencionado dos casos (direcciones y spam) que requieren soluciones diferentes. La realidad es que cada problema, cada estrato de Internet, requerirá una gobernanza distinta. Las infraestructuras de acceso, por ejemplo, dependen de forma evidente de cada Gobierno. Se despliegan en el territorio por entidades reguladas (y fácilmente regulables). El ámbito de los parámetros técnicos de los servicios básicos se desarrolla más adecuadamente en foros globales de cooperación técnica (IETF; W3C...) que establecen los protocolos. Algunos servicios sobre estos protocolos (como los nombres de dominio) necesitarán coordinación global (como la que hace ICANN), otros, la inmensa mayoría, no. Algunas actividades sociales que se realicen a través de estos servicios requerirán que los gobiernos intervengan (para evitar el fraude fiscal o perseguir otros actos ilícitos). Y como esto será responsabilidad de personas determinadas que se encuentren en territorios determinados, es desde esa perspectiva que habrá que afrontarlos. Finalmente, algunos problemas requerirán que los gobiernos cooperen, puesto que las actividades que regular serán eminentemente globales, y ningún gobierno en solitario podrá resolverlos (como la represión de grandes tramas ilegales o la alfabetización digital a gran escala).
Pero lo que hemos visto durante WSIS, disfrazado de discurso sobre la necesidad de globalizar el gobierno de Internet, ha sido otra cosa. Cuando el Gobierno chino decide no seguir las indicaciones de ICANN sobre cómo desplegar nombres de dominio con caracteres especiales (como los ideogramas chinos) o cuando decide crear un equivalente a .com o .net en sus propios caracteres está dividiendo Internet: la misma dirección, escrita en Shanghai o en San Francisco, lleva a sitios diversos, o no lleva a ninguna parte. Ese es el riesgo, y no es en absoluto involuntario: es precisamente el carácter gobal y descentralizado de la red lo que preocupa a determinados gobiernos, que intentan aislar su Internet del resto del mundo a fin de ejercer control sobre lo que en él ocurre. Cuando la UIT propone que la asignación de direcciones IP en el futuro no sea global, sino nacional, está abriendo la puerta a un cambio fundamental de Internet en que los gobiernos puedan decidir desconectar a sus usuarios del resto, imponerles soluciones técnicas diferentes que permitan el cambio de paradigma de la red descentralizada a la red controlada, impedir la circulación global de información aislando zonas. Estos objetivos eran una parte central del discurso sobre el gobierno de Internet: las dificultades de la cooperación global, la poca eficacia de la gobernanza de Internet como excusa para ejercicios de control local.
Los gobiernos deben, por tanto, aprender a practicar nuevas estrategias para afrontar los problemas globales de la Red. Deben aprender a distinguir entre control e influencia. Deben entender que la gobernanza de Internet no se puede hacer, hoy por hoy, desde un gobierno global de la red. Que sobre todo, no hay una forma o instancia única de afrontar los problemas: algunos dependen de la acción de cada gobierno; otros, de la cooperación intergubernamental; muchos, de la cooperación global entre gobiernos, empresas y sociedad civil. Y algunos no parecen tener solución simple a corto plazo. Si de WSIS aprendemos esto, habremos avanzado mucho. Si se sigue insistiendo en la instauración de un gobierno global, y ante su imposibilidad, se opta por el control local con vocación de fragmentación de Internet, podemos poner en serio riesgo la mayor innovación de nuestra época: Internet.
Amadeu Abril i Abril. Profesor de la Facultad de Derecho de ESADE-Universitat Ramon Llull. Consejero de Cuatrecasas; director ejecutivo de la Fundació puntCAT. Ex miembro del Consejo de Administración de ICANN.
