¿Mejoras o transformación?

Lo dijo el secretario general de la ONU al terminar la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de septiembre: no está todo lo que queríamos, aunque lo que hemos conseguido vale la pena. Kofi Annan resaltó especialmente la falta de resultados respecto de las cuestiones de no proliferación y desarme. También cayeron del borrador del documento final numerosas cuestiones de enorme importancia, que estaban presentes en el informe presentado por el secretariado para lanzar las negociaciones. Entre éstas destacan la lista de amenazas que presentaba el terrorismo como una amenaza más entre varias o los criterios detallados para la autorización del uso de la fuerza. En general, han quedado fuera casi todas las propuestas que hubieran podido afectar a la esencia fundamental del pacto entre naciones que supone la ONU y sus prácticas más asentadas. El resultado de la cumbre queda lejos de constituir la gran reforma del sistema político internacional necesaria para adaptarlo a los desafíos contemporáneos, aunque sus logros suponen o pueden suponer mejoras importantes del sistema.

Cabe preguntarse si era el momento político adecuado para intentar la refundación de la ONU

Decía que han caído casi todas las propuestas que pudieran afectar a la esencia del pacto entre naciones, pero no todas. Entre las que prevalecen hay dos que pueden crecer en esa dirección. La primera es el reconocimiento de la responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad. El documento reconoce la responsabilidad de la comunidad internacional de utilizar métodos pacíficos frente a este tipo de situaciones y la posibilidad, pero no responsabilidad, de utilizar métodos más contundentes al amparo del Capítulo VII. El vocabulario es deliberadamente poco claro, pero abre el camino a que, algún día, la comunidad internacional asuma como responsabilidad obligatoria, y no discrecional como en la actualidad, el actuar de manera eficaz cada vez que se produce una situación de este tipo. La segunda es el compromiso declarado de los Estados miembros con la democracia, y la plasmación de este compromiso en el Fondo para la Democracia. A pesar de que el fondo es un mecanismo limitado y que el conjunto de los Estados miembros se resiste a concretar unos estándares mínimos de lo que es democracia y lo que no, la expresión consensuada de este compromiso contribuye a dotar a la ONU de legitimidad para promocionar esta forma de gobierno, una potestad hasta ahora discutida. Así, se va asentando el principio de que la democracia es la única forma de gobierno que la ONU y sus instrumentos operativos pueden y deben impulsar.

Pero lo que la cumbre no ha producido es una respuesta satisfactoria a la incertidumbre e inquietud que dieron origen al impulso de reforma de la ONU con carácter de urgencia tras el 11 de Septiembre y subsiguientes guerras de Afganistán e Irak, en un momento en el que parecía que el edificio dificultosamente construido del derecho internacional entraba en una crisis casi terminal y las probabilidades de reacciones unilaterales a la nueva realidad se disparaban. Este hecho fue el detonador de la necesidad de reforma, al que luego se añadieron otros temas pendientes de la agenda internacional. Aunque el tiempo transcurrido desde la iniciativa del secretario general no es mucho, parece que la sensación de urgencia se ha disipado parcialmente y la cumbre ha actuado en consecuencia, concentrándose en las mejoras posibles del sistema y dejando de lado, por el momento, su reforma en profundidad.

Cabe preguntarse si era el momento político adecuado para intentar la gran refundación de la ONU, que incluiría la reforma del Consejo de Seguridad, el establecimiento de mecanismos de consolidación del multilateralismo como única vía para el uso de la fuerza (más allá de los existentes actualmente y que se han demostrado insuficientes) y el reforzamiento de las capacidades de la Organización para garantizar la paz y seguridad internacionales. Puede que la comunidad internacional no haya aprendido la lección y necesite de una crisis aún más profunda que la de principios del siglo XXI para acometer con responsabilidad esta reforma.

Tal vez el proceso negociador tenga algo que ver con el resultado. Varios países se quejaron de que la redacción del documento estuviera en manos de 32 personas y, hacia el final de la negociación, sólo 15. Pero ¿es posible, y deseable, una negociación en pie de igualdad entre los 191 socios? Además de las dificultades de procedimiento está el hecho de que los 191, aunque formalmente iguales, no tienen la misma capacidad de contribuir a los asuntos globales ni, sobre la base de principios democráticos o representativos, la misma legitimidad para hacerlo en representación de sus ciudadanos. Durante el periodo previo a la cumbre se sucedieron los discursos y las reacciones generales de los 191 Estados al borrador propuesto por la Presidencia de la Asamblea General, pero la negociación de verdad sólo comenzó algunos días antes de la Cumbre, cuando EE UU presentó sus cientos de enmiendas por escrito. Entonces emergió con claridad la evidencia de que si 191 actores presentaran varios cientos de enmiendas cada uno, no habría manera de llegar a un texto unificado en cuestión de días. El Secretariado y el secretario general hicieron todo lo posible por facilitar el proceso. Al final, se produjo una situación en la que los actores de mayor peso político, los más dinámicos, o los que aportan un elemento de representación regional, tuvieron mayor influencia sobre el resultado. Esto es una lección para el futuro: la mecánica de toma de decisiones, en un proceso tan complejo, tiene que estar bien pensada de antemano. A pesar del enorme y muy valioso trabajo preparatorio del Panel de Alto Nivel, puede que la premura de última hora haya contribuido a limitar el resultado.

José Luis Herrero es consejero especial del patronato de FRIDE (Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior).