¿Una calle es una carretera?

Que la situación del urbanismo es de alta complejidad no solo se constata en su mala imagen y en el agrio debate social existente, sino también en la sorprendente confusión conceptual que últimamente se viene generando en los ámbitos administrativos, incluidas las instituciones europeas.

Resulta obvio y hoy ya casi nadie lo cuestiona, que los procedimientos establecidos para la tramitación de las iniciativas urbanizadoras deben mejorarse desde el refuerzo de la función pública que constitucionalmente caracteriza la actividad urbanística, optimizándose los procesos de participación pública y el control democrático de las decisiones que permitan garantizar razonablemente un desarrollo urbano socialmente equilibrado y sostenible territorialmente. Sin embargo, un confuso debate se viene planteando últimamente derivado de las demandas que algunos propietarios extranjeros afectados por la mala aplicación de las leyes urbanísticas han realizado ante las instituciones europeas. Una de estas demandas comporta la solicitud de aplicación de las directivas europeas reguladoras de la contratación de obras públicas a los procedimientos de urbanización del suelo.

Obviamente, las instituciones europeas no tienen competencia legal alguna en materia urbanística, por lo que nada tendrían que decir al respecto. Su única competencia afecta al control de la contratación de las obras públicas y solo desde esa óptica, pueden aproximarse al proceso urbanizador. De acuerdo a ello, si se entiende y se asume voluntariamente que la urbanización del suelo, es decir, la ejecución de los servicios urbanos y la construcción de calles, son obras públicas cuya ejecución corresponde a la Administración, deberán cumplirse todos los requisitos que comportan tanto las directivas europeas reguladoras de la contratación de las obras públicas, como las correspondientes en la legislación de contratos de cada Estado miembro.

Consecuentemente, si el régimen de ejecución de una calle es igual al de una carretera, su regulación debe ser la misma. De hecho, las carreteras se ejecutan por empresarios especializados, seleccionados en régimen concursal y en el que la Administración es el órgano contratante que abona los costes al adjudicatario o le concede la explotación del servicio (peaje). En este proceso, la propiedad del suelo no dispone de relevancia alguna, obteniendo, en todo caso, una indemnización por sus terrenos tasada a valor de suelo rústico. Obviamente estas medidas se contraponen con los intereses expresados por los propietarios demandantes del amparo institucional europeo, lo que pone de manifiesto la confusión en que se mueven, incluso, los operadores privados.

Pero lo cierto es que en el sistema urbanístico español, el proceso urbanizador privado nunca se ha regido ni se rige por la regulación de la contratación de obras públicas. En España, desde 1956 los propietarios del suelo reclasificado disponen de la financiación previa para ejecutar las obras al atribuírseles, de manera anticipada, las plusvalías que la futura urbanización generará (hoy, el 90% de las plusvalías) para que, con cargo a su rentabilidad (hoy, muy elevada), asuman todos los costes de producción. Por lo tanto, en España (y en Valencia igual), en el caso de la gestión privada, nada contrata la Administración y no abona ningún coste, limitándose a definir y aprobar el planeamiento urbanístico y a controlar y dirigir su desarrollo, designando al particular (delegado público) que lo vaya a ejecutar. Así se regula en todas las legislaciones urbanísticas autonómicas, proceso en el que incluso los propietarios pueden "ejecutar las calles" por ellos mismos, posibilidad que en ningún caso sería factible si se aplicara, estrictu sensu, la regulación de contratación de obras públicas, al resultar totalmente extraña a su concepción procedimental.

De hecho, el Tribunal Superior de Justicia valenciano viene avalando esta opción tras el rechazo por el Tribunal Constitucional del Auto que sobre este tema se elevó en Octubre del 2001. Como muestra de ello, la Sentencia 660/2005 expresa que: "...estima esta Sala que la figura del Agente Urbanizador es, conforme a la regulación de la LRAU, una figura sui generis y compleja que, tanto por su razón de ser como por las atribuciones legales que se le asignan, no es idéntica a la figura del contratista, sino que es un agente público responsable de ejecutar la Actuación urbanizadora seleccionado, como tal Urbanizador, en pública competencia y según el procedimiento, propio y específico, establecido en la LRAU, resultando, por tanto, inaplicable, el régimen jurídico propio de contratación de las Administraciones Públicas..." para concluir más adelante que "...por las razones expresadas, es inaplicable la Directiva 96/27/CE, ya traspuesta en la vigente Ley de Contratación de las Administraciones Públicas...". Poco más cabe añadir ante la rotundidad de la aseveración jurisprudencial.

Como reflexión final, sólo cabe desear que el actual escenario de confusión en el que estamos inmersos, no se vea sorprendido adicionalmente por disposiciones que conlleven efectos no deseables o imprevistos que comprometan, aún más, la necesaria seguridad jurídica que debe garantizar el deseable desarrollo equilibrado y sostenible del territorio.

Gerardo Roger Fernández es arquitecto y profesor de Urbanística del Instituto Pascual Madoz de la Universidad Carlos III.