También en la electricidad: un nuevo talante

La iniciativa del Ministerio de Industria con el anuncio de un libro blanco sobre la generación o, lo que es lo mismo, de una reflexión regulatoria profunda sobre el mercado de la electricidad y sobre el papel que en él corresponde al Estado y a sus diferentes actores, constituye una buena noticia.

La electricidad es un vector energético que invade todas las actividades de la sociedad, de las empresas y de los individuos, y las condiciones técnicas, económicas y medioambientales de su suministro son de extraordinaria importancia para la competitividad de la economía. Su regulación es esencial para que el suministro se verifique en adecuadas condiciones de calidad y precio. La regulación moldea la estructura sectorial y a las empresas mismas. Es decir, influye en su cultura y en el medio y largo plazo determina, en uno u otro sentido, las estructuras corporativas y las industriales.

La cultura monopolista de las empresas pervive y busca nuevas formas de integración vertical

La legislación vigente dio un giro copernicano a los criterios regulatorios que inspiraban la legislación derogada en 1997 a pesar de ser (aquella legislación) pionera de las reformas que ya estaban trayendo las directivas comunitarias sobre el mercado interior de la electricidad. Se trató de un giro carente de la reflexión necesaria, como si hubiera sido realizado por personas poco expertas en la materia, proclives, por ello, a las recetas estándares que se aplican a cualquier cosa.

Pero la electricidad no es cualquier cosa. La electricidad es muy rara. Se trata del suministro en red de un bien esencial que experimenta en su tránsito por las redes transformaciones determinantes de calidad para que pueda ser consumido, y esto hasta el extremo de que resulta controvertido desde la reflexión jurídica y económica determinar si estamos ante el suministro de un bien o ante la prestación de un servicio. Se trata la electricidad de un bien que no puede ser almacenado y que su transporte se verifica a la velocidad de la luz (circunstancias que funden en un solo acto su consumo y su producción) y que además, para colmo de su especialísima rareza, es generado utilizando materias y fuentes energéticas primarias muy diversas que arrastran el uso de tecnologías igualmente diversas, siendo el resultado, no obstante, completamente homogéneo y de origen indistinguible. Ninguna diferencia existe entre kW-h de diferentes procedencias. Tanto da un kW-h de Endesa como de Unión Fenosa como de Iberdrola como de no importa qué otra empresa, del mismo modo que no existe diferencia alguna tampoco entre un kW-h de origen hidroeléctrico o termoeléctrico o nuclear o eólico o con origen en cualquier otra tecnología.

Y en estas cuestiones radican, precisamente, las dificultades regulatorias de la electricidad. Sus características exigen sobredimensionamiento para que el suministro pueda ser seguro. Exigen una fuerte y compleja coordinación de contenido muy técnico y sofisticado para que el sistema funcione de manera equilibrada en cada instante (el concepto de sistema es aplicable al sistema eléctrico en su acepción mas estricta). Exigen la presencia y el concurso de tecnologías muy diversas que irremediablemente presentan costes fijos y variables igualmente diversos y también impactos medioambientales de muy diferente naturaleza. Y todo esto se verifica con una demanda diaria, semanal y anual fuertemente estacional y en constante crecimiento.

Estas características se encuentran en los fundamentos de un desarrollo secular de las empresas eléctricas de naturaleza monopolista con integración vertical, desde la generación (incluso desde el abastecimiento de materias primas) hasta la distribución, comercialización y venta de la electricidad, asentado en los mercados reservados de ámbito regional en los cuales los consumidores se encontraban cautivos. Pero ya no, las reformas han traído la separación horizontal de las actividades (España fue pionera en el mundo con la creación de Red Eléctrica de España SA -REE- en 1985) y ya todos los consumidores pueden ser abastecidos desde el conjunto del sistema generación-transporte y todas las centrales compiten por estar presentes en el abastecimiento del gran mercado. Pero la cultura monopolista de las empresas todavía pervive y busca nuevas formas de integración vertical, y el mercado (el mercado sin más, el que ha demostrado su eficacia para organizar las transacciones de cualquier cosa) se encuentra con dificultades para organizar el suministro de electricidad con eficiencia. El mercado sencillo, en el que los precios se igualan a los costes marginales y remuneran las actividades con una asignación óptima de recursos y factores, se compadece mal con la electricidad. Porque la electricidad no es cualquier cosa.

Sin embargo el mercado sí podría ser un instrumento adecuado para organizar el suministro de la electricidad. El mercado sí, pero no cualquier mercado. Tiene que ser un mercado cuyo diseño no ignore las características de la electricidad con objeto de introducir equilibrio y certidumbre en el Sector Eléctrico. El Estado deberá fijar el alcance y los limites a su propia presencia y la regulación extender la acción del mercado no más allá de donde resulte eficaz. En esta dirección, el Estado y el mercado deberán dotarse con los instrumentos regulatorios e institucionales precisos de los que hoy carecen, para que el propio mercado pueda ser posible, para que el Estado pueda afrontar las responsabilidades que le son indeclinables y para que el suministro de electricidad no abandone la senda de las ganancias en eficiencia.

Un libro blanco para la electricidad podría reflexionar sobre el mejor diseño del mercado buscando, sin duda, allegar el consenso de la comunidad científica y de los actores del sector sobre las soluciones regulatorias más eficaces. Porque ese consenso, si se alcanzase en torno a la electricidad, constituiría un importante paso hacia un pacto nacional sobre la energía -formal o informal, explícito o implícito- necesario para afrontar el futuro energético y los retos económicos y medioambientales. Un nuevo talante, en definitiva, podría estar abriéndose paso también en la electricidad.

Jorge Fabra Utray es economista y doctor en Derecho en el Instituto Pascual Madoz de la Universidad Carlos III.