¿Deuda histórica?

La deuda histórica es un tema recurrente en la política andaluza que, agazapado en unas ocasiones o en el centro de la actualidad en otras, nunca parece superarse. Y a pesar de esta presencia continua, sus irregulares visitas no desbrozan los que, a mi juicio, debieran ser los temas centrales en su discusión. Sirva como ejemplo el actual cúmulo de confusión entre ciudadanos y medios de comunicación que identifica deuda histórica con la reciente liquidación del anterior sistema de financiación autonómica, siendo circunstancias completamente distintas. Y ello por no hablar de aquellos que convierten a la deuda histórica en el hecho diferencial andaluz, aprovechando derivaciones ya superadas de teorías de desarrollo estructuralistas que plantean el problema en términos pseudocoloniales.

Al día de hoy, el tema adquiere una nueva dosis de actualidad al estar sobre la mesa el debate sobre la previsible reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Ésta puede ser una buena oportunidad para sentar las bases de una discusión sólida que añada estabilidad al sistema de financiación de nuestra Comunidad.

La deuda histórica tiene su origen en la Disposición Adicional Segunda del Estatuto de Autonomía que reconoce, dadas sus características socioeconómicas, la incapacidad de Andalucía para proveer un nivel de servicios públicos similar al del resto del Estado. Por ello se urge a los poderes públicos al diseño y puesta en marcha de las medidas adecuadas a fin de solventar esta situación. Esto es lo que se conoce en la literatura sobre federalismo fiscal como asignaciones de nivelación que, según los distintos modelos y las peculiaridades nacionales, forman parte de los sistemas de financiación de países descentralizados como Canadá, Australia, Alemania o, con importantes matices, España.

En este contexto, un primer paso razonable sería desmontar la "excepcionalidad andaluza" para insertar la llamada deuda histórica en un sistema de transferencias verticales (desde el gobierno central a los regionales) común a todo el Estado. Este argumento descansa en dos pilares. El primero es reconocer el agravio comparativo que surgiría si se dotase tan solo a Andalucía de esta fuente de recursos, dejando al margen a Comunidades Autónomas perfectamente legitimadas para reivindicar un sistema similar; bastante quiebra supone ya en los principios de equidad y autonomía financiera homogénea la existencia del sistema foral vasco y navarro, también basado por cierto en "derechos históricos", como para añadir nuevas singularidades. Un segundo argumento que invita a un planteamiento general acerca de las asignaciones de nivelación procede de la estabilidad que un sistema nacional supondría frente a una dotación de recursos irregular y ad hoc como parece defenderse a través del concepto de deuda histórica. Piénsese que los recursos necesarios para que Andalucía pueda prestar unos servicios públicos similares a los de otras regiones no se limitan a las inversiones iniciales, sino que exigen una continuidad en el tiempo para cubrir costes de mantenimiento. Y ello queda mejor garantizado con un sistema dinámico y explícito que con transferencias puntuales de la Hacienda central dependientes del ciclo político.

Un tema que se obvia en la discusión sobre la deuda histórica andaluza es el de proporcionar siquiera someros apuntes acerca de su cuantificación y posibles diseños. Cuando el tema adquiere actualidad, las cifras se manejan con sorprendente alegría, sin que queden claros los criterios usados para obtenerlas. Se impone, por tanto, una cuantificación fiable de los servicios y necesidades a cubrir. Por otro lado, los resultados de la nivelación no son neutrales al diseño particular de la asignación. Debiera quedar claro en un primer momento si lo que se persigue es igualar niveles regionales en la prestación de determinados servicios públicos o proporcionar los mismos recursos per cápita a las haciendas regionales para que ellas decidan, sobre la base de su autonomía fiscal, la composición de su gasto público. Porque si bien es cierto que la filosofía de la Disposición Adicional parece apuntar en la primera dirección, no deben minusvalorarse los beneficios que el principio de autonomía proporciona a las haciendas subcentrales, máxime cuando las preferencias ciudadanas pueden variar de unas regiones a otras.

En este sentido, no resulta desdeñable a efectos de eficiencia y bienestar social la elección de una modalidad concreta de transferencia vertical. El que se trate de recursos condicionados a su uso en un programa de gasto concreto o de una subvención incondicional, o el que se opte por una cantidad fija en lugar de otra vinculada a la capacidad recaudatoria y al esfuerzo fiscal de la hacienda autonómica, suponen consecuencias bien distintas sobre la eficiencia con la que se gastan los recursos públicos. Aunque la literatura especializada ofrece resultados teóricos y aplicados bastante consolidados en este terreno, este tipo de temas apenas se citan en la polémica sobre la deuda histórica.

Sin embargo, una de las cuestiones más difíciles de resolver desde el punto de vista práctico es cómo ajustar la Disposición Adicional Segunda en el nuevo sistema de financiación autonómica de 2002. En principio, tanto el Fondo de Suficiencia como las asignaciones de nivelación apuntadas por el nuevo modelo podrían recoger con ciertas garantías la pretensión de nuestro Estatuto de Autonomía. Sin embargo, el nuevo sistema de financiación, fruto más de la búsqueda de la unanimidad política entre el gobierno central y las 15 CC. AA. de régimen común (activo nada despreciable, por cierto) que de la reflexión encaminada a resolver problemas de fondo, presenta una serie de carencias que hacen dudar de su capacidad para acoger en su seno verdaderas asignaciones de nivelación. En primer lugar, porque no parte de una definición explícita ni de una cuantificación precisa de las necesidades de gasto en cada región, sino que consolida el status quo anterior. En segundo lugar, porque la nivelación que recoge es meramente testimonial y de carácter coyuntural, impidiendo esa estabilidad beneficiosa de la que antes se hablaba. Y en tercer lugar, porque el sistema en su conjunto, y las asignaciones de nivelación en particular, presentan la suficiente discrecionalidad disfrazada de complejidad técnica en su diseño como para evitar basar sobre ella un sistema regular y transparente de nivelación.

En definitiva, el debate sobre la llamada deuda histórica muestra al día de hoy unos fundamentos poco sólidos, tanto conceptuales como técnicos, que impiden una resolución satisfactoria del asunto, al menos a medio y largo plazo. Y ello conduce, como es bien sabido, a que un tema merecedor de una reflexión sosegada se lance a la arena política en las peores condiciones. Por tanto, se impone la necesidad de llevar a cabo un debate contrastado desde distintas dimensiones, que coloque a los responsables políticos en las mejores condiciones para tomar decisiones eficientes.

Diego Martínez López es Investigador en el Departamento Economía de la Fundación CENTRA, adscrita a la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía y Profesor de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.