Equilibrio presupuestario y ciclo económico

Durante los últimos años se ha planteado un debate que ha sido especialmente intenso en Europa, con la creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM), que ha centrado la atención en el papel que desempeña la política fiscal y presupuestaria en la unión monetaria. En el caso de España se ha concretado en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que exige el equilibrio presupuestario, el extrañamente denominado déficit cero para el conjunto de las Administraciones públicas, así como para la Administración central más la Seguridad Social, las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Últimamente, en el debate público se ha introducido el concepto de equilibrio presupuestario, déficit o superávit cero, a lo largo del ciclo económico, tratando de compatibilizar la estabilidad presupuestaria con la flexibilidad de la política fiscal.

El único problema real es quién va a estimar cuál es el superávit público estructural que debe tener la economía española

Es fácil demandar más déficit público en las recesiones olvidando que en las expansiones debe alcanzarse un superávit público suficiente

La política presupuestaria tiene tres funciones clásicas: la asignación de recursos para aumentar la eficiencia, la redistribución de la renta para aumentar la equidad y la estabilización para reducir la volatilidad de los ciclos económicos. La cesión de la soberanía sobre política monetaria y de tipo de cambio asociada a la creación de la unión monetaria otorga a la política fiscal y presupuestaria un papel más relevante como política de estabilización, aún más necesario ante la posible presencia de shocks asimétricos, es decir, que incidieran de una forma diferenciada en la economía española. Pero esta mayor relevancia como política de estabilización, a nivel nacional, debe ser compatible con una cierta coordinación de las políticas fiscales de los países que constituyen la unión monetaria, necesidad que fue el origen del Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento (PEC), en el que, además de acotarse la posibilidad de incurrir en déficit públicos superiores al 3% del PIB, se estableció el principio del equilibrio presupuestario en el medio plazo.

Y ya, en estas breves líneas, han surgido tres conceptos: equilibrio presupuestario a medio plazo, equilibrio presupuestario cada periodo y equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo. El primero es el principio ortodoxo que ningún economista discutiría y que refleja que también el sector público se ve sujeto a una restricción de carácter intertemporal, aunque nunca acaba de quedar clara la dimensión del medio plazo. El segundo garantiza el primero, estando siempre en equilibrio es seguro que se estará en el mismo a medio plazo, aunque es demasiado rígido, y el tercero constituye una acepción intermedia que puede responder, como se verá a continuación, a distintas interpretaciones.

Efecto procíclico

El ciclo económico afecta a las cuentas públicas, tanto por el lado de los ingresos como del gasto. En las fases expansivas, los ingresos públicos crecen por encima de su tendencia, mientras que el gasto (fundamentalmente las prestaciones por desempleo) lo hace por debajo de su nivel tendencial, y lo contrario ocurre en las recesiones. Ello da lugar a que en las expansiones se produzca una mejora de las cuentas públicas y en las recesiones un empeoramiento. En síntesis, el efecto del ciclo sobre las cuentas públicas es procíclico, elevándose el superávit público (o reduciéndose el déficit) en las fases alcistas del ciclo y reduciéndose (aumentando el déficit) en las fases bajistas. Este efecto permite la identificación de los componentes estructural y cíclico del superávit presupuestario.

Supóngase que hubiera una situación de equilibrio estructural en las cuentas públicas, que se mantiene a lo largo del tiempo y que, por tanto, se mantiene el principio ortodoxo de equilibrio presupuestario en el medio y largo plazo. En este caso, el saldo presupuestario evolucionaría de acuerdo con el ciclo económico o output gap (OG), como se representa en el gráfico 1.

Si, en esta situación, se pretendiera mantener el equilibrio presupuestario en cada momento, sería necesario eliminar el déficit en la fase recesiva (disminuyendo el gasto y/o aumentando los ingresos) y el superávit en la fase expansiva (aumentando el gasto y/o disminuyendo los ingresos). Evidentemente, una política como ésta no sería estabilizadora, sino que contribuiría a aumentar la volatilidad. De hecho, requeriría tener un déficit estructural en las expansiones y un superávit estructural en las recesiones. Es decir, requeriría la existencia de una política discrecional procíclica y, por consiguiente, demasiado rígida y carente de fundamentación económica.

Permitir las oscilaciones en el superávit público de acuerdo con el ciclo económico equivaldría a lo que los economistas denominamos "dejar actuar a los estabilizadores automáticos" y se tendría el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico. Sin cambios normativos en la política fiscal, el peso de los impuestos en el PIB se reduciría en las recesiones y el gasto en prestaciones por desempleo aumentaría y lo contrario en las expansiones. Esta situación se ilustra en el gráfico 2.

Ahora bien, se puede diseñar una política fiscal más activa que, respetando el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo, permita acciones discrecionales contracíclicas asociadas a cambios normativos en los ingresos y/o el gasto público que traten de contrarrestar activamente en el corto plazo los efectos del ciclo sobre la actividad y el empleo. Esta situación se ilustra en el gráfico 3, en el que, como se puede ver, también el superávit estructural oscila de acuerdo con el ciclo económico. Lógicamente, en este caso, la volatilidad del superávit presupuestario aumenta, pero también se refuerza el papel estabilizador de la política fiscal.

El problema en este caso es de credibilidad. Es muy fácil demandar un mayor déficit público en las recesiones para tratar de contrarrestar en el corto plazo los efectos negativos sobre la actividad y el empleo, olvidando que en las expansiones debe alcanzarse un superávit público suficiente que, precisamente, dote a las autoridades económicas del margen de maniobra necesario para poder aplicar una política fiscal contracíclica.

La experiencia europea de los últimos años ha sido, en este sentido, devastadora. A pesar de que en los últimos años del siglo pasado todo el mundo se congratulaba del ejemplar proceso de consolidación fiscal que se había llevado a cabo en las economías europeas, la experiencia de la última recesión ha mostrado de forma inequívoca que fue claramente insuficiente. A pesar de que los intentos por aplicar una política fiscal contracíclica han sido calificados de tímidos, sobre todo por comparación con el impulso fiscal experimentado por la economía de Estados Unidos, las principales economías europeas ni siquiera han podido respetar los límites al déficit público acordados en el PEC. Y ello a pesar de que la metodología acordada para la elaboración de las cuentas públicas en Europa ha sido muy generosa, permitiendo la contabilización extrapresupuestaria de determinado gasto público que ha reducido artificialmente el déficit de las economías.

Nada que objetar

Por tanto, nada que objetar al equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo, tanto si se aplica en su sentido más restrictivo, dejar que actúen los estabilizadores automáticos manteniendo equilibrio estructural permanentemente, como en el caso en el que se deje lugar a la política discrecional, con un déficit estructural en las fases recesivas que se compensa con un superávit estructural equivalente en las expansivas, aunque en este caso se plantea un problema de credibilidad si se empieza por suponer que el futuro inmediato va a ser mejor que el presente.

El único problema es quién va a estimar cuál es el superávit público estructural de la economía española y también no podía olvidarme de que el problema es mucho más complejo de lo que parece a primera vista, de su descomposición entre sectores: Estado y organismos autónomos, Seguridad Social, comunidades autónomas y corporaciones locales. Y casi se me olvida, ¿no habría que tener en cuenta el previsible incremento en el gasto en pensiones y en sanidad que se producirá paulatina pero inexorablemente durante las próximas décadas?

En definitiva, no sé si por fin habrá que celebrar la llegada de la hora de los económetras, la de una institución independiente del Gobierno con competencias para evaluar el tono de la política fiscal, como podría ser la Oficina Presupuestaria del Congreso, o la de ambos.

David Taguas es subdirector del Servicio de Estudios del BBVA