La cohesión territorial: financiación autonómica

(Extracto de la conferencia de Magdalena Álvarez, en el que explica su propuesta de crear agencias tributarias autonómicas)

(...) En mi opinión, desde la perspectiva de la autonomía financiera, las comunidades autónomas deberían tener capacidad de decisión sobre sus fuentes de recursos, y que éstas fuentes tuvieran el potencial necesario para cubrir la mayor parte de sus necesidades totales de gasto. Este planteamiento es el que mejor se ajusta a lo establecido en el artículo 156 de la Constitución. El texto del citado artículo ofrece pocas dudas: "las comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

Se propone, por tanto, una auténtica responsabilidad de las comunidades autónomas en la obtención de los ingresos. Asimismo, las comunidades autónomas deben ser responsables de una parte muy importante de los recursos que les proporciona el sistema de financiación, y no sólo de una parte testimonial de los mismos. Entendida la autonomía financiera en estos términos, cobra todo su sentido, la previsión constitucional de vincularla al principio de coordinación con la Hacienda estatal. En una estructura descentralizada de ingresos, la coordinación, entre administraciones tributarias, es del todo punto esencial.

Efectivamente, la invocación al principio de coordinación sólo puede entenderse con diferentes Haciendas que pueden actuar sobre un volumen importante de los ingresos tributarios, de ahí precisamente la necesidad de coordinarlas. En cambio, si sólo una de ellas, en este caso, la estatal, es la que puede actuar sobre la mayor parte de los ingresos, la coordinación entre las diferentes Haciendas pasa, en cuanto a su importancia, a un segundo plano. Además, de acuerdo con el citado artículo 156, la articulación de Haciendas autonómicas con verdadera responsabilidad en sus ingresos, no puede menoscabar el principio de solidaridad. Vemos como las piezas encajan perfectamente: autonomía financiera y coordinación, presididas por la solidaridad entre todos los españoles. Solidaridad que traspasa las fronteras de las comunidades autónomas para proyectarse en todo el territorio nacional.

Una vez analizado el concepto de autonomía financiera establecido en la Constitución, cabe plantearse cómo podemos articularlo dentro del sistema de financiación de las comunidades autónomas. En mi opinión para que esta articulación sea posible son precisos cambios esenciales en el sistema tributario vigente, que al día de hoy aún está concebido para un Estado centralizado. En este sentido, el objetivo de estos cambios debería ser la definición de un espacio fiscal propio de las comunidades autónomas, complementado con un espacio fiscal que estás compartirían con el Gobierno central, de forma que la mayor parte de los recursos autonómicos provinieran de las figuras tributarias incluidas en ambos espacios.

Aun cuando es evidente que una formulación de este tipo tiene que responder a los condicionantes propios y específicos del estado español, cabe señalar, que esta forma de estructurar el sistema tributario, ya existe en otras naciones, como es el caso de Alemania, en donde los länder tienen un amplio catálogo de figuras tributarias propias junto, a otras que comparten con la Federación. Así, y aunque vuelvo a insistir en que las circunstancias de cada país son diferentes -y, por tanto, deben serlo también las soluciones-, en Alemania corresponden en exclusiva a los länder, los recursos derivados de los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones, vehículos automóviles, adquisiciones de inmuebles, las transmisiones no atribuidas a la federación, cerveza, y casinos de lujo. Mientras que son compartidos con la Federación el IRPF, el impuesto sobre los sueldos, el de sociedades y el IVA.

En relación al espació fiscal propio, las comunidades autónomas deberían poder decidir sobre la configuración de los distintos elementos del tributo -del hecho imponible, de los sujetos pasivos, de las exenciones objetivas y subjetivas, así como la base imponible y la base liquidable-. Esta autonomía fiscal también debería extenderse a los tipos de gravamen, las deducciones y las bonificaciones. Además, las comunidades autónomas deberían ser competentes en todo lo relativo a la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los tributos incluidos en este espacio fiscal propio. Para una gestión más eficaz, así como una mejor coordinación, de los espacios fiscales propios, se propone que las comunidades autónomas transformen las actuales administraciones tributarias y pasen a adoptar la forma jurídica de agencias.

Respecto al espacio fiscal compartido, las competencias del Gobierno central y las comunidades autónomas dependerán de la configuración que se dé a cada uno de los tributos incluidos en este espacio. De esta forma, si en la estructura del tributo hay elementos que tienen un componente estatal y otro autonómico, la comunidad autónoma podrá adoptar todo tipo de decisiones en lo que se refiere a la parte autonómica.

Sin entrar en detalles concretos de cómo hay que llevar a cabo esta delimitación, sí parece razonable que las administraciones autonómicas jueguen un papel importante en aquellos aspectos de la gestión que demandan una mayor cercanía al ciudadano.

En todo caso, sería necesario instrumentar un órgano que coordine la agencia estatal con las autonómicas, en la gestión de este espacio fiscal compartido. En este sentido, creo que la articulación de este órgano debería redundar también en una mayor eficiencia en la gestión del espacio fiscal propio por parte de la comunidad autónoma. Así, por ejemplo, en el caso de Alemania existen las llamadas "direcciones superiores de finanzas", que establecen las directrices sobre los tributos compartidos fijadas conjuntamente por el ministerio y el land.

La delimitación de estos espacios fiscales debe estar presidida por el principio de armonización fiscal. Ello supone un estricto respeto a la normativa fiscal de la UE, así como procurar un correcto encaje entre las normativas del gobierno central y las comunidades autónomas, y de estas últimas entre sí. Igualmente, la armonización fiscal debe garantizar que los diferentes tratamientos fiscales, no deriven en situaciones de competencia desleal.

En este sentido, la armonización fiscal debe fijar el límite entre lo que es el legítimo ejercicio de las competencias normativas por parte de las comunidades autónomas, y las dirigidas a conseguir ventajas fiscales en perjuicio de las demás. Mediante la adecuada armonización de las normas fiscales debe evitarse la posibilidad de que existan comunidades autónomas que funcionen como auténticos paraísos fiscales.

Asimismo, para una mayor eficacia, debe hacerse efectivo el principio de coordinación. La aplicación práctica de este principio supone fijar con precisión el ámbito material de actuación de cada una de las agencias, así como las distintas formas de colaboración entre las mismas.

También en aras de una mayor eficacia, debe quedar garantizado el intercambio de información. Esto supone que cualquier agencia debe disponer de toda aquella información que le afecte, que obre en poder de las demás, y debe poder disponer de ella de forma ágil y rápida.

El intercambio de información es fundamental para la lucha contra el fraude fiscal, pues no debemos olvidar que la opacidad es el mejor aliado de aquellos que quieren eludir sus obligaciones fiscales (...).