La reforma del Pacto de Estabilidad es insuficiente

La introducción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en adelante PEC, ha sido absolutamente necesaria como complemento de la Unión Monetaria por dos razones. La primera es que la experiencia muestra que, paradójicamente, los mercados financieros no imponen la necesaria disciplina a los países miembros de la zona euro que no son fiscalmente virtuosos. La razón es doble: por un lado, su riesgo de tipo de cambio ha desaparecido con la introducción del euro; por otro, los mercados siguen creyendo, aunque lo prohíba el Tratado de la Unión, que, si un país miembro llegara a tener dificultades para hacer frente al pago de su deuda, el Banco Central Europeo (BCE) acudiría con liquidez en su ayuda para evitar su suspensión de pagos.

Aplicar la misma regla a países cuyos niveles iniciales de deuda son tan dispares es absurdo

La prudencia fiscal es una condición necesaria para el éxito de la Unión Monetaria

La segunda es que la prudencia fiscal de los países miembros es una condición necesaria para el éxito de una Unión Monetaria. Los países que incurren en déficit presupuestarios excesivos terminan por tener un nivel de deuda insostenible y tendrán un fuerte incentivo para presionar al BCE a que monetice su deuda a través de un aumento de la inflación media de la zona euro. La reacción inmediata del BCE será el aumentar los tipos de interés para reducir las expectativas inflacionistas y, paradójicamente, perjudicará así a los países que han sido virtuosos.

Éstas fueron las razones para introducir en el tratado la regla del déficit máximo del 3% y el "procedimiento de los déficit excesivos" para imponer una disciplina fiscal colectiva y evitar las "externalidades" negativas que se han apuntado más arriba.

Posteriormente, también fue necesario introducir otra regla obligando a que los países miembros logren alcanzar, en las fases normales del ciclo, una situación cercana al equilibrio, o incluso un superávit presupuestario para evitar que en las fases de recesión los déficit superen el 3% y que los "estabilizadores automáticos" puedan funcionar sin crear déficit excesivos.

Al principio, ambas reglas funcionaron con aparente éxito, ya que se consiguió una importante consolidación fiscal en la gran mayoría de los países miembros. Sin embargo, ésta se debió básicamente a la fase de elevada expansión del ciclo a finales de los años noventa y a la fuerte reducción de los servicios de deuda derivada de la caída de los tipos de interés en muchos países miembros.

Tan pronto como la zona euro ha entrado en una fase de fuerte desaceleración, varios países han superado el límite excepcional del 3% y otros están a punto de excederlo. Para evitar que el PEC perdiese toda su credibilidad y reputación de cara a los mercados y a la ciudadanía europea, se ha acordado, por segunda vez, posponer el cumplimiento de la regla de la estabilidad presupuestaria de 2004 a 2006 y, mientras tanto, la Comisión ha propuesto una reforma del PEC para hacerlo más flexible de cara al futuro.

La propuesta de la Comisión debe ser bienvenida, ya que introduce tres elementos fundamentales que, incomprensiblemente, no habían sido previstos a la hora de establecer las dos reglas básicas del PEC en su origen.

Estos tres elementos son los siguientes: en primer lugar, la Comisión acepta, finalmente, que la regla del equilibrio o superávit presupuestario hay que entenderla como "ajustada por la situación cíclica", es decir, que deben tenerse en cuenta los déficit o superávit "estructurales" y no los nominales. Con ello se acepta, a pesar de haberla rechazado una y otra vez, una de las críticas más obvias y virulentas recibidas por parte de toda la comunidad académica de economistas europeos desde la creación del PEC.

En segundo lugar, se acepta dar, por fin, un mayor peso a la sostenibilidad de la deuda a largo plazo que a los déficit corrientes a la hora de llevar a cabo el proceso de vigilancia y supervisión de los déficit excesivos. Es decir, que los países con elevados niveles de deuda que no alcanzan el objetivo de conseguir fuertes reducciones de dicho nivel a largo plazo desencadenarán automáticamente el "procedimiento de déficit excesivos". Ésta era otra de las mayores críticas que había originado el PEC desde su nacimiento, ya que el problema del creciente envejecimiento de la población de los países de la zona euro hará de nuevo imposible el cumplimiento del PEC dentro de unos años, cuando el aumento de la "relación de dependencia" haga muy difícil financiar los actuales sistemas públicos de pensiones.

En tercer lugar, se obliga a que los países miembros eviten una relajación de su situación presupuestaria en las fases expansivas del ciclo y, a cambio, se permite que los países miembros con situaciones presupuestarias "sanas" puedan desviarse temporalmente de la regla del equilibrio o superávit presupuestario, siempre que no sobrepasen el límite del 3%. Esta reforma era también necesaria, ya que el PEC no incluía ningún tipo de incentivo para que los países se condujeran con prudencia fiscal en los buenos tiempos e intentaran tener un superávit presupuestario en las fases de expansión del ciclo, sino que se limitaba a penalizar a los países que se portaran mal en los tiempos malos.

Por tanto, hay que reconocer que la Comisión y el Consejo han propuesto una reforma que va en la buena dirección. Sin embargo, es una pena que no profundicen un poco más en la reforma, ya que quedan sin abordar algunos problemas fundamentales que también necesitan ser resueltos.

El primero de ellos es que la regla del equilibrio o superávit presupuestario se sigue aplicando por igual a todos los países miembros, es decir, la tienen que alcanzar por igual Irlanda, que tiene una relación de deuda sobre PIB del 36%, Francia o España, que tienen ambas un 57%, o Italia y Bélgica, que superan el 102% y el 107%, respectivamente, y además tienen que reducir sus déficit, todos por igual, a una tasa anual del 0,5% del PIB. Con ello se llega a la paradoja de que cuando Italia y Bélgica logren reducir dicha relación al valor de referencia máximo establecido en el protocolo del Tratado de la Unión, es decir, el 60%, Francia y España estarán ya próximos al 0%, e Irlanda será un fuerte acreedor frente al resto del mundo, pero todavía tendrán estos últimos que mantener el presupuesto cercano del equilibrio o en superávit y no superar el 3% en caso de recesión. Aplicar la misma regla a países cuyos niveles iniciales de deuda son tan dispares es realmente absurdo y muestra que en la Unión Monetaria el voluntarismo político sigue primando sobre la racionalidad. ¿Qué pasará cuando todos los países tengan un nivel de deuda en términos de PIB cercano a cero? ¿Seguirán con la misma regla de equilibrio con aplicación igual para todos?

El segundo es que la aplicación de la regla del equilibrio o superávit presupuestario se ha reformado, por fin, para que se entienda en términos estructurales, es decir, ajustada a la fase en que cada país se encuentre dentro del ciclo. Sin embargo, esta nueva interpretación no vale para la regla del déficit máximo del 3%; es decir, se consideran sólo los déficit en términos estructurales hasta que se llega al 3%, que pasan a considerarse como nominales. Ésta es otra decisión poco racional que deja sin solución el problema actual de Alemania, que, por cierto, tiene un nivel de deuda inferior al 60%, que se encuentra por encima del 3% porque ha entrado en una fase recesiva y los estabilizadores automáticos han hecho que supere dicho límite y se la obliga, de acuerdo con el procedimiento de déficit excesivo, a reducirlo urgentemente. Como no se tiene en cuenta su déficit estructural o ajustado por el ciclo, sino el nominal, ahora Alemania se ve, paradójicamente, forzada a subir los impuestos y las contribuciones a la Seguridad Social en medio de una recesión.

Lógicamente, no debería ser así, más aún si se va a dar un mayor peso, a la hora de determinar la aplicación del procedimiento de déficit excesivo, a la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Por tanto, ambas reglas deberían basarse en los déficit estructurales de acuerdo con la situación cíclica de cada país y tener también en cuenta su nivel individualizado de deuda actual como porcentaje de su PIB y las proyecciones del impacto que sobre dicho nivel va a tener el aumento futuro de su relación de dependencia derivada del envejecimiento de su población.

Si así fuera, lo lógico es que Italia, Bélgica y Grecia deberían haber alcanzado ya un déficit estructural cero o un superávit, o estar haciendo esfuerzos para intentar lograrlo cuanto antes; que Alemania y Portugal deberían intentar alcanzar un déficit estructural del 1,5% y del 2%, respectivamente, tan pronto como sea posible, y que otros países como España, Francia, Irlanda, Finlandia, Austria y Holanda deberían fijarse como objetivo un déficit estructural cercano al 2% en situaciones normales.

Algunos justifican el no haber interpretado la regla del 3% máximo de déficit en términos estructurales por el hecho de que esta regla se encuentra en el Tratado de la Unión y la regla del presupuesto cercano al equilibrio o en superávit es posterior al mismo, con lo que aplicar la interpretación a ambas necesitaría una modificación del tratado. Sin embargo, el artículo del tratado que se refiere a que se deben evitar déficit excesivos, el 104 C, no establece ningún límite, sino que habla de que se sobrepase un "valor de referencia", y no habla de déficit nominal ni estructural, sino de la proporción entre un déficit previsto o real y el PIB. El límite del 3% se incluye en uno de los protocolos del tratado, el de procedimiento en caso de déficit excesivos, y tampoco hace una referencia a qué tipo de déficit, solamente dice que "el valor de referencia" será del 3% en lo referente a la proporción entre el déficit previsto o real y el PIB. Debería pedirse una opinión al Tribunal de Justicia sobre dicho artículo.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Center for Economic Policy Research (CEPR).