La innovación política europea

El debate sobre el futuro de Europa ha dado ya el fruto de que se esté elaborando una Constitución para la Unión Europea. Supone una innovación en cuanto al alcance del debate -federal-, la finalidad -la gestión de la globalización-, el método -la Convención- y el resultado: una Constitución para Europa. Además, por vez primera la discusión oficial es, en parte, simultánea a la que se produce en la calle, y ésta influye sobre aquélla.

El debate se inició con la propuesta del ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joschka Fischer, quien en la Universidad Humboldt de Berlín, en mayo de 2000, planteó la necesidad de diseñar la finalidad del proyecto europeo en nuevos términos y propuso que se redactase una Constitución. Esta propuesta generó una fuerte polémica en los principales medios de comunicación europeos. En los siguientes meses numerosos mandatarios europeos -Chirac, Schröder, Amato, Jospin, Ciampi, Blair, Aznar, entre otros- recogían el testigo y hacían pública su visión de la Europa del futuro. De esas contribuciones se perfilaron los dos principales modelos de la Unión federal del futuro: la Federación de Estados-nación propugnada por los franceses frente a la Unión Federal de los alemanes.

Lo relevante es que desde el inicio del debate se ha retenido la noción de Federación por parte de algunos gobiernos, aunque con distinto alcance. Y se ha aceptado de forma generalizada la noción de Constitución. ¿Por qué de repente ha cambiado tanto el escenario político europeo? A mi juicio, al menos por cinco razones: el agotamiento del método comunitario de los pequeños pasos, la inadecuación del método diplomático de reforma de los Tratados, la inminencia de la ampliación, los riesgos y posibilidades de la sociedad internacional de la globalización, como el 11 de Septiembre, y el efecto federalizante y federalizador de la consecución de la Unión Económica y Monetaria.

El Consejo Europeo adoptó en Laeken una Declaración que fijaba el ámbito y el método de la reforma. Eligió un proceso de revisión diferente, que algunos entendemos como "constituyente", consistente en plantear a una Convención el estudio de las cuestiones necesitadas de reforma de la construcción europea. Lo hizo a través de unas 65 preguntas que fijaban la agenda de la reforma. La novedad estriba en que por vez primera en la construcción europea se propone una reforma de conjunto, considerando las mismas bases y métodos del sistema. Esto es, se abrió la puerta a una refundación del proceso. La Declaración de Laeken presenta la novedad de encargar la preparación de la reforma a una Convención que reúne a representantes de las dos legitimidades europeas, Estados y ciudadanos, en estrecho contacto con la sociedad civil, con la misión de avanzar en "el camino hacia una Constitución de los ciudadanos europeos".

La Declaración de Laeken supone, ante todo, el plantearse el "para qué" de la Constitución Federal que alumbre una Europa fuerte en el mundo. Esa finalidad es jugar un papel importante en la sociedad internacional de la globalización, erigirse en una alternativa a la misma desde la visión europea de la regulación internacional y la sumisión a marcos multilaterales. En suma: Europa debe asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización.

La Convención reúne las legitimidades europea y estatal, las instituciones comunes (Parlamento y Comisión), los Gobiernos de los Estados miembros y los Parlamentos nacionales. Cuenta, además, con observadores del Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo y trabaja en estrecho contacto con el Foro de la Sociedad Civil. De hecho participan el doble de convencionales, ya que los suplentes han adquirido el mismo estatuto.

La Convención trabaja en una lógica post-ampliación, toda vez que los Estados candidatos a la ampliación, incluida Turquía, participan en la misma, de hecho en práctica igualdad de condiciones que los Estados miembros. Presenta una naturaleza híbrida, con corazón (impulso) de Parlamento y cabeza (decisión) de Conferencia Intergubernamental, esto es, con aspiraciones mayoritarias de lograr una refundación federal de la Unión aunque con el límite de lograr el consenso de los Estados miembros.

De esta naturaleza híbrida, parlamentaria e intergubernamental se va a derivar su producto, un Tratado constitucional, esto es, un híbrido de Tratado internacional y de Constitución de una entidad política, que responderá al modelo de integración europea, el federalismo intergubernamental. Posiblemente aún no se trate de la Constitución definitiva de la Federación Europea propuesta por Schuman, sino de una especie de ley para la reforma política, que facilitará el camino a la adopción de un texto más duradero.

Dentro de la Convención se constata ya un consenso implícito entre todos los actores. Están de acuerdo en que se van a poner de acuerdo, es decir, existe la voluntad política de llegar a un texto por consenso. El 28 de octubre el Presidium presentaba el anteproyecto de Tratado Constitucional, primera expresión de ese acuerdo, un esquema de articulado aún sin contenido que servirá de marco para los futuros debates.

El federalismo intergubernamental inspira el esqueleto de Tratado, ya que es el punto de encuentro entre federalismo e intergubernamentalismo, reflejando la doble naturaleza de la construcción europea y de la Convención. Establece explícitamente que las políticas comunes habrán de ser gestionadas conforme a la "fórmula federal" en su artículo 1. El esqueleto cuenta con el apoyo del eje francoalemán, la sociedad civil, el Parlamento y la Comisión, y genera recelos entre los británicos y algunos de los nórdicos. De todas maneras, no se puede menospreciar aún el poder de los Estados en cuyas manos sigue estando la llave de la reforma, a través de la CIG.

Lo que le falta al esqueleto para que tome forma de cuerpo es el debate político pendiente en el seno de la Convención en los meses que le restan de trabajo, y que conformarán el Tratado que hay que tener listo para el verano de 2003. Entendemos que el esqueleto regula un federalismo asimétrico porque unos Estados tienen naturaleza política unitaria y otros compuesta, y porque no todos van a participar en las mismas políticas. Como contribución a ese debate, el 5 de diciembre se hacía público desde la Comisión un proyecto de Constitución Europea -denominada en argot "Penélope"-, heredera de las tesis de la izquierda federalista de Delors. Se pretende con ello demostrar que con la estructura del esqueleto es posible redactar una Constitución federal para Europa.

Los debates de fondo pendientes son los consustanciales a todo proceso constituyente, que tendrán que superarse a través de propuestas concretas en un texto articulado de Constitución. Esto es posible gracias a lo mucho que ha avanzado al día de hoy la Convención, que ya ha consensuado cuestiones como la redacción de una Constitución, la incorporación de la Carta, la eliminación de los pilares y de las Comunidades, el desarrollo del Derecho Comunitario y la no renacionalización ni involución en lo ya logrado.

Los cuatro debates tienen relación con el alcance federal o intergubernamental, lo que se reflejará en su arquitectura institucional; el modelo, social o liberal; la finalidad y la dimensión de la política exterior y la posibilidad de las dos velocidades. Una valoración personal quizás exagerada es que coincide el modelo, el método, la dimensión exterior, la primera velocidad y el refuerzo del sistema institucional. Esto es, los cuatro debates se encuentran estrechamente vinculados: los que quieren más Europa, defienden una Europa más social, tienen prisa y están en la primera velocidad, propugnan más política exterior de responsabilidad y defienden el reforzamiento de la Comisión y del Parlamento. Me pregunto cuál es la opinión de nuestros convencionales al respecto.

En las últimas semanas se ha producido una revitalización del eje francoalemán en casi todos los asuntos y un consecuente debilitamiento de la alianza francobritánica. Esta separación de los británicos del núcleo duro de la construcción europea es un inconveniente que va a tener la ventaja de clarificar las posiciones y hacer que los más lentos no marquen el paso. Además debilita el eje británico-italiano-español. Al inicio de sus trabajos, la Convención ya se planteó la posibilidad de redactar uno o dos proyectos e instaurar las dos velocidades, que ya existen en algunas materias. En este caso, sería la primera vez que aparecieran en el nivel constitucional para permitir a cada Estado avanzar a su propio ritmo. Esta fórmula garantiza el progreso por lo menos con un grupo de países. Y tiene la ventaja de no dificultar los avances, ya que frenar es gratis pero estar en el pelotón de los torpes tiene su coste político.

Francisco Aldecoa Luzarraga es decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.